Integração sul-americana e bioceanidade: novas rotas para o desenvolvimento econômico
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- Luciano Wexell Severo
- 22/10/2024
1. LUGAR DO BRASIL EM UM MUNDO EM TRANSFORMAÇÃO
Passados os primeiros 25 anos do século 21, o Sistema Internacional está vivendo profundas transformações em sua estrutura hierárquica. A ilusão de uma suposta unipolaridade sob liderança dos Estados Unidos durou somente dez anos, do fim da URSS, em 1991, até a queda das Torres Gêmeas, em 2001. A chegada do novo milênio foi marcada pela volta da Rússia como peça-chave do tabuleiro mundial e pela ascendência da China como potência emergente, ampliando brechas para contestações à hierarquia do Sistema e permitindo novas articulações do chamado Sul Global.
Ainda que a posição dos Estados Unidos como potência hegemônica perdure, baseada no poder militar e no dólar como dinheiro do mundo, o cenário atual é de instalação de uma multipolaridade assimétrica. Os enfrentamentos entre os Estados Unidos e a China e entre a OTAN e a Rússia explicitam tais mudanças e descortinam oportunidades para que os países semiperiféricos se alcem como terceiros interessados na busca por maiores possibilidades de desenvolvimento e por projeções mais autônomas no cenário global. Enfim, desde o surgimento do Sistema Internacional, a obstinação de cada unidade nacional continua sendo a procura pela satisfação de suas próprias necessidades internas e pela melhoria de sua inserção externa.
Para além das ações nacionais individuais, a regionalização tem prevalecido como um recorrente elemento realista e pragmático. Por isso, vigora uma preocupação progressiva dos países em ampliar as articulações com a sua vizinhança e o seu entorno estratégico. A cada dia tem sido mais predominante o esforço para intensificar o comércio e os fluxos de capitais intrarregionais, especialmente na Europa, na Ásia ou na América do Norte. No caso do Brasil, existe uma tradição de política externa voltada à integração regional, seja com a anterior dimensão latino-americanista da Cepal ou, depois de 2000, com uma perspectiva sul-americanista.
A agenda do terceiro governo Lula está orientada a retomar e remodelar o conjunto de iniciativas exitosas que foram fortemente paralisadas a partir de 2015. A atual política externa brasileira compreende a integração regional e a conquista da bioceanidade como necessidades estruturantes para a afirmação do Brasil e a sua consolidação como Nação democrática, desenvolvida e soberana.
2. REVIRAVOLTAS DA AGENDA INTEGRACIONISTA
Na virada do milênio, seja sob circunstâncias aleatórias ou mesmo relacionadas entre si, prevaleceram fatores globais, regionais e nacionais que nutriram um ambiente propenso à promoção de mudanças na América do Sul. Os fatores são diversos e incluem desde as crises financeiras dos Tigres Asiáticos, da Rússia e das próprias economias latino-americanas até a ascensão de coalizões de poder que defendiam uma maior atuação do Estado e a integração regional. Tudo isso ocorreu em um cenário marcado pelo avanço de um mundo multipolar e pelo auge do superciclo dos preços das matérias-primas. A articulação desses elementos alimentou o ímpeto integracionista na região e tornou possível o fortalecimento e a ampliação do Mercosul, o estabelecimento da União de Nações Sul-americanas (Unasul) e a criação da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac), além da ativação de outros mecanismos, como o Fundo para a Conveniência Estrutural do Mercosul (Focem) e o Sistema de Moedas Locais (SML).
O Brasil desempenhou um papel essencial naquela construção, seguindo as concepções de Celso Amorim, Samuel Pinheiro Guimarães e Marco Aurélio Garcia. A postura guardava, de acordo com cuidadosos estudiosos do tema, graus de comparação com a Política Externa Independente dos ministros Afonso Arinos e San Tiago Dantas e com o Pragmatismo Responsável e Ecumênico do chanceler Azeredo da Silveira. Os êxitos da política externa brasileira dos anos 2000 foram tão abrangentes que muitas das decisões mais complexas e transcendentais do planeta tendiam a levar em consideração as interpretações e posicionamentos oficiais do Brasil. Pouco a pouco, o país assumiu um papel de grande expressão global nas questões sociais, financeiras, comerciais, produtivas, militares e ambientais, refletido no protagonismo brasileiro na Organização Mundial do Comércio (OMC) e na Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), entre outras estruturas.
No entanto, a atuação internacional ativa e altiva, vigente no primeiro e no segundo governos Lula, diminuiu bastante seu ímpeto depois de 2011 e se dissipou lentamente até terminar entre 2019 e 2022. No período mais recente, optou-se por deslizar a política externa brasileira para um campo de adesão automática com as orientações da maior potência mundial. Assim, o Brasil passou de uma posição de ator respeitável e fundamental no concerto das nações para o status de país secundário; de articulador de consensos, blocos e instituições à condição de Estado irrelevante. Com uma visão internacional sustentada por preconceitos ideológicos e por um comportamento indecoroso, criaram-se constrangimentos com sócios comerciais e estratégicos, como a China, os países sul-americanos, os árabes e as nações africanas.
O contexto do distanciamento do Brasil da América do Sul poderia ser resumido em quatro pontos: 1) apesar da intensa política externa integracionista adotada entre 2003 e 2015, o país já vinha atuando menos como polo articulador da integração desde 2011; 2) a partir de 2014, a economia brasileira parou de crescer, diminuindo a sua capacidade de produzir, distribuir, exportar, importar, investir, financiar e promover a integração (entre 2010 e 2019 o PIB do Brasil cresceu 1,4%); 3) a virada política na região, depois de 2015, desmantelou as principais redes de articulação regional, sob o argumento falacioso de que a integração da América do Sul fazia parte de um programa ideológico das esquerdas; 4) os processos de desindustrialização e reprimarização da pauta exportadora reduziram significativamente os intercâmbios comerciais do Brasil com os vizinhos (o peso das economias sul-americanas como compradoras de bens brasileiros vem caindo de maneira vertiginosa, passando de 20% em 2007 para 10% em 2024).
Desta maneira, durante alguns anos, predominou a disposição do Brasil de renunciar ao seu papel de fomentador da integração sul-americana. Dita conduta contribuiu de forma decisiva para a fragmentação política e a desintegração econômica da região. A opção deliberada pelo menosprezo e pela negligência nas relações com a América do Sul suscitou o desmantelamento dos instrumentos vigentes de governança regional e provocou o enfraquecimento das capacidades conjuntas de edificar consensos, arquitetar aproximações e enfrentar problemas comuns. Além do mais, há estudos científicos que associam a postura brasileira de afastamento da região com as crises econômicas, políticas e sociais nos demais países.
O novo cenário foi alicerçado na adoção de um posicionamento antagônico à tradição integracionista da política externa brasileira. Os governos de turno promoveram ações como o abandono do Focem em 2016; a filiação ao Grupo de Lima, em 2017; o distanciamento da Unasul, pós-2018; a saída do Acordo de Pagamentos e Créditos Recíprocos (CCR), a adesão ao Prosul e a saída da Celac, em 2019. Desta forma, consolidou-se a fragmentação e a desintegração.
3. INTEGRAÇÃO E BIOCEANIDADE: NECESSIDADES HISTÓRICAS
O novo governo Lula agiu rapidamente. Já em janeiro de 2023 voltou para a Celac, em abril para a Unasul e em dezembro para o Focem. Ainda em maio, convidados pelo Brasil, os 12 mandatários da região reuniram-se para a anunciar o “Consenso de Brasília”. A continuidade dos avanços requeria a elaboração de um balanço e a apresentação de propostas para a retomada da integração sul-americana em diversas frentes, desde saúde e meio ambiente até defesa e infraestrutura. Em junho, o Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) criou um comitê interno para tratar de integração, contando com as contribuições do Ipea e do IBGE.
Este grupo do MPO realizou mais de 100 horas de reuniões com os 11 Estados brasileiros de fronteira e com dezenas de instituições federais e multilaterais. O diálogo federativo, desgastado no governo anterior, foi restabelecido. Pouco a pouco, foram identificados gargalos e potencialidades, definidas prioridades e criado um plano de ação. A base inicial foi os 10 Eixos de Integração e Desenvolvimento da iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), de 2001, e do Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) da Unasul, de 2009. Como produto deste trabalho, as “Rotas de Integração Sul-Americana” foram apresentadas ao presidente Lula, em novembro de 2023. Trata-se, essencialmente, de uma rede continental formada por cinco rotas, três delas na Amazônia.
O Ministério do Planejamento tem realizado consultas para o aperfeiçoamento do projeto, por meio de diálogos com os demais ministérios, governos e consórcios estaduais, superintendências regionais, órgãos públicos e o setor privado, além de viagens pelo Brasil e pela América do Sul. Foram visitados Amapá, Pará, Amazonas, Roraima, Acre, Rondônia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraná e Rio Grande do Sul. Também houve reuniões de sondagem e aprimoramento dos trajetos das Rotas na Guiana, Colômbia, Peru, Bolívia, Chile, Paraguai e Uruguai.
A partir deste exercício de escuta, definiu-se o duplo objetivo das Rotas de Integração Sul-Americana: estimular o aumento das relações econômicas do Brasil com os países da região e, ao mesmo tempo, criar caminhos alternativos para o comércio com os mercados emergentes da Ásia-Pacífico, por meio de conexões bioceânicas. As ações priorizadas pelos 11 estados de fronteira entraram para o Novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). No total, são 190 iniciativas com caráter de integração regional, sendo 65 rodoviárias, 40 hidroviárias, 35 aeroportuárias, 21 portuárias, 15 de fibra óptica, 9 ferroviárias e 5 linhas de transmissão elétrica, distribuídos por cinco rotas.
Esses projetos já estão sendo financiados pelo Tesouro Nacional, por fundos públicos, empresas estatais ou via concessões. Além do envolvimento de instituições financeiras multilaterais da região, como BID, CAF e Fonplata, e do BNDES, estima-se a participação do Banco Asiático de Investimentos em Infraestrutura (AIIB), do New Development Bank (NDB) e do Banco Mundial, entre outros bancos e agências.
Entre as 190 obras de integração sul-americana no Novo PAC, a grande maioria se trata de reformas em estradas e aeroportos, construção de instalações portuárias de pequeno porte, dragagens em cursos d’água e linhas de fibra óptica subaquáticas em rios amazônicos. Outras são de maior envergadura e também já estão em execução, como os mais de 700 km do Linhão de Tucuruí, entre Manaus-AM e Boa Vista-RR, que por fim conectará Roraima ao Sistema Interligado Nacional, na região da fronteira com a Venezuela e a Guiana; as obras de acesso à Ponte da Integração Brasil–Paraguai, em Foz do Iguaçu-PR; a construção do anel viário de Brasileia-AC, na fronteira com a Bolívia e no caminho para o Peru; o trecho final da rodovia que liga o Brasil com a Guiana Francesa, nas proximidades de Oiapoque-AP; a adequação da BR-364, entre Vilhena-RO e Porto Velho-RO; e os acessos à ponte de Porto Murtinho-MS, que liga o Mato Grosso do Sul ao Paraguai; entre outras.
Mas por que esse plano, oriundo de demandas antigas da IIRSA e do Cosiplan, teria êxito hoje em dia? A melhor resposta poderia ser: em 2024, olhar para a América do Sul e para o Pacífico é uma necessidade concreta. Não se trata de uma questão doutrinária ou filosófica. Nos últimos 25 anos o mundo mudou radicalmente. Por um lado, houve uma fortíssima expansão da dinâmica econômica, produtiva, financeira e comercial da China e seu entorno. Pela primeira vez, os principais sócios comerciais do Brasil estão no Pacífico. Em 2000, a China comprava 2% das exportações brasileiras; hoje, importa 31%, ainda que mais de 95% sejam compostos por commodities. As Rotas de Integração Sul-Americana estimulam ainda mais essa dinâmica.
Por outro lado, o Brasil também sofreu grandes transformações ao longo do último quarto de século. A marcha para o Oeste se intensificou, dando continuidade a um movimento complexo da civilização brasileira vigente desde o início da colonização e da formação do território nacional. Desde 2000, a população, a produção e as exportações brasileiras se alastram com maior intensidade pelos estados do Centro-Oeste e do Norte, rumo à faixa de fronteira. Em 2000, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Acre, Rondônia e Roraima exportavam juntos 1% do total das vendas brasileiras; hoje, somam mais de 13%. Assim, cada dia mais, o Brasil se aproxima das economias vizinhas e dos mercados emergentes do Pacífico.
Atualmente, a maior parte dos intercâmbios brasileiros com Argentina, Bolívia, Paraguai, Uruguai e Venezuela já ocorre por dentro do continente, usando vias terrestres. Outro dado animador: o estado de São Paulo exporta muito mais para os 11 países sul-americanos somados do que para Estados Unidos ou China. Mais de 90% dessas vendas paulistas para a região foram da indústria da transformação e mais da metade saíram do território brasileiro pelas fronteiras de Uruguaiana-RS, São Borja-RS, Foz do Iguaçu-PR e Corumbá-MS. Contudo, permanecem vigentes muitas anomalias logísticas no caso do comércio brasileiro com Chile, Colômbia, Equador e Peru, ainda com o uso do Canal do Panamá. Entende-se que os efeitos positivos da integração e da bioceanidade sejam cruciais não somente para o Brasil, mas para cada um dos demais países da América do Sul, para o seu desenvolvimento e inserção internacional mais autônoma.
4. DESAFIOS E MOTIVAÇÕES PARA OS PRÓXIMOS PASSOS
Apesar da importância da integração regional para o Brasil, o tema permaneceu solto e desarticulado na Esplanada. Em maio de 2024, o presidente Lula criou a Comissão Interministerial para a Infraestrutura e o Planejamento da Integração da América do Sul, sob a presidência do Ministério do Planejamento e vice-presidência do Itamaraty. O grupo pretende reunir ministérios finalísticos relacionados com as matérias da infraestrutura ou da integração, como Casa Civil, Transportes, Portos e Aeroportos, Energia e Minas, Comunicações, Desenvolvimento Regional, Agricultura, Ciência e Tecnologia, Justiça, Turismo e Meio Ambiente, entre outros. A intenção é continuar fomentando a participação de atores setoriais, regionais e locais, governos estaduais, parlamentares, movimento sindical, representantes do setor privado e da academia.
Ao mesmo tempo em que as Rotas de Integração Sul-Americana visam solucionar gargalos, também criam desafios. As questões ambientais e patrimoniais são delicadas, ao tratar-se de conexões físicas em áreas que possuem desertos, selvas e cadeias montanhosas em regiões de grande biodiversidade, elevado patrimônio arqueológico, além de reservas indígenas e parques nacionais. Também haverá impactos sobre o mercado de trabalho e as estruturas produtivas, com a necessidade crescente de promover a geração de empregos formais e de elevar a renda da população em regiões historicamente pauperizadas, tanto do Brasil quanto dos demais países.
O roteiro da integração de infraestrutura possui um encadeamento de processos. Depois das estradas, ou dos trilhos, virão novas demandas por pontes, acessos, aduanas e servidores públicos. Também haverá necessidade de refinar normas e procedimentos comuns ou complementares para os órgãos do recinto alfandegado, como a Polícia Federal, a Receita Federal, a Anvisa e a Vigiagro, assim como para os seus interlocutores nos outros países. Da mesma forma, são cruciais os acordos e os tratados internacionais, que permitem o fluxo de caminhões e transportadores de cargas. A padronização das legislações de trânsito e as características das vias e dos centros de abastecimento de cada país podem facilitar a circulação de passageiros e produtos. As conexões ferroviárias têm caráter central, na medida em que oferecerão maiores vantagens relativas para a travessia da Cordilheira dos Andes.
Outro ponto relevante é que uma estrada ou linha férrea que facilite exportações é a mesma que beneficiará as importações. Daí a necessidade de preocupação com a salvaguarda da indústria e com o aumento do valor agregado da produção nacional e regional, assim como com o estímulo da industrialização e do desenvolvimento científico e tecnológico, vinculados com universidades, empresas estatais e o setor privado. Em um quadro de desindustrialização precoce da economia brasileira e de reprimarização da pauta de exportações do país, o comércio intrarregional com a América do Sul é crucial, por representar maiores possibilidades de vender manufaturas e de aproveitar os ganhos proporcionados pela menor distância e pelos menores tempos de entrega. Nesse sentido, é primordial que a nova Comissão promova a interação das Rotas de Integração Sul-Americana com os grandes programas nacionais de transportes, energia, comunicações, produção agrícola e industrial, ciência e tecnologia, assim como com os planos regionais de desenvolvimento.
Além dos 11 estados de fronteira ou daqueles diretamente beneficiados pelas rotas, como São Paulo e Goiás, se faz necessário um impulso de interiorização, que considere todas as Unidades da Federação. Existe grande potencial para que as Rotas de Integração Sul-Americana tenham impacto positivo inclusive sobre a região Nordeste, sobretudo no estímulo de cadeias produtivas locais. Atualmente, 25% das exportações dos estados nordestinos para a América do Sul já são escoadas por via rodoviária, cruzando todo o território nacional. No caso específico das vendas de uvas e de mangas, majoritariamente oriundas de Pernambuco e Bahia, quase 100% seguem para Argentina e Chile por terra. O planejamento da integração também permitirá aproximar o interior do Brasil das economias da América do Sul e do oceano Pacífico, por meio da articulação da extensa malha de rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos.
A Comissão Interministerial para a Infraestrutura e o Planejamento da Integração da América do Sul funcionará, assim, como estrutura de governança interna do Brasil. No campo externo, na prática sem Unasul, os países da região têm trabalhado no âmbito do Consenso de Brasília. Em janeiro de 2024, em conjunto com os seus pares sul-americanos, o Itamaraty criou uma Rede de Infraestrutura e Transporte. Este espaço de articulação regional se reúne com periodicidade para discutir questões de interesse comum e mapear iniciativas integradoras. Apesar da atual conjuntura, a Rede tem realizado uma reunião por mês, com a participação de altos representantes todos os 12 países.
Por fim, o governo da China tem trabalhado para que o Brasil se associe formalmente às Rotas de Integração Sul-Americana com a estratégia One Belt One Road, a Nova Rota da Seda. Ainda em 2024, o presidente Xi Jinping inaugurará o megaporto peruano de Chancay, construído com financiamento chinês. Atualmente a China adquire da América do Sul mais de 70% do total das carnes congeladas que importa. No caso da soja, são 60%; açúcar, 55%; celulose, 40%; minério de ferro, 25%. Esta realidade oferece poder de barganha ao Brasil e aos países vizinhos para que, juntos, apresentem uma nova agenda nas relações com a potência asiática. Em compensação, a atual debilidade das estruturas de governança regional impõe obstáculos para que as negociações sejam conjuntas.
É vital promover a integração e a bioceanidade, mas sobretudo estimular o desenvolvimento científico-tecnológico e a agregação de valor local à produção. Desta forma, a integração regional e a conexão eficiente do Atlântico com o Pacífico poderão ser o meio de gerar os resultados positivos esperados em termos de emprego, renda, inclusão e melhoria das condições sociais e políticas. As Rotas poderão, assim e só assim, desempenhar a função de escada para que o Brasil e a América do Sul se elevem pelos andares da democracia, do desenvolvimento e da soberania.
Luciano Wexell Severo Economista (PUC-SP), Mestre e Doutor em Economia Política Internacional (UFRJ) e professor da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA).
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