Impeachment: legalidade e legitimidade

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Detalhes: Murilo Gaspardo; 08/12/2015

O impeachment é uma decisão política juridicamente fundamentada. Consequentemente, na análise do pedido de impedimento contra a presidenta Dilma Rousseff, as considerações sobre sua legitimidade e legalidade são indissociáveis.

Preliminarmente, é preciso ressaltar que, no Brasil, vige o sistema presidencialista de governo, que tem, entre suas características fundamentais, a eleição do chefe do Poder Executivo para mandato por prazo fixo e sua irresponsabilidade política. Isso significa que, diferentemente do que ocorre no parlamentarismo, a perda de maioria parlamentar – geralmente antecedida por um descontentamento popular com o governo – não é razão suficiente para sua queda. Não obstante se reconheça que o presidencialismo apresenta uma séria de problemas, como o reforço da personalização do poder e a dificuldade para lidar com crises, nas duas vezes em que, na história republicana brasileira, a população foi chamada a se manifestar sobre o sistema de governo de sua preferência (1963 e 1993), a opção foi pelo presidencialismo.

Os fatos de a presidenta Dilma Rousseff não contar com maioria parlamentar estável e apresentar grande rejeição popular não são suficientes para justificar seu impedimento. Não é esta a finalidade do instituto. Ou seja, no presidencialismo, a troca da chefia do Poder Executivo por razões estritamente políticas só pode ocorrer nas eleições previamente fixadas, portanto, em outubro de 2018. No intervalo entre uma eleição e outra, a democracia assegura diferentes instrumentos para demonstração de insatisfação, pressão sobre o governo para alterar orientações políticas e apresentação de alternativas programáticas: a oposição parlamentar, a imprensa e as manifestações públicas, por exemplo.

A técnica da questão

Assim, para que um presidente da República sofra um impeachment, é preciso que cometa um crime de responsabilidade, conforme previsto no Artigo 85 da Constituição Federal e na Lei 1.079/1950. Considerando-se a gravidade da medida, suas consequências políticas e a vigência do Estado de Direito, sua aplicação requer inequívoca fundamentação jurídica.

Os principais fundamentos do pedido recebido pelo presidente da Câmara dos Deputados contra Dilma Rousseff referem-se às seguintes questões: 1) omissão da presidenta da República em relação às práticas de corrupção relacionadas à “Operação Lava Jato”; 2) realização de pagamentos pela Caixa Econômica Federal de despesas como “Programa Bolsa Família” e “seguro-desemprego”, sem um repasse prévio do Tesouro Nacional (“pedaladas fiscais”), o que afrontaria a Lei de Responsabilidade Fiscal (Arts. 36 e 38), que veda a tomada de empréstimos do Governo Federal junto a bancos controlados pela União; e 3) a edição de decretos de abertura de créditos suplementares pela presidente sem autorização da Lei Orçamentária.

Esses fatos, de acordo com os autores do pedido, estariam tipificados como crimes de responsabilidade previstos nos incisos V e VI do Art. 85 da Constituição Federal – respectivamente, atentados contra a probidade na administração e a lei orçamentária.

Com relação ao primeiro fundamento do pedido, não obstante exista um envolvimento direto de lideranças do PT no caso do “petrolão”, pelo menos até o momento, não há quaisquer elementos que indiquem responsabilidade pessoal da presidenta da República – ela não se encontra nem mesmo na condição de investigada.

No que se refere às violações às Leis de Responsabilidade Fiscal e à Lei Orçamentária, não há nenhuma decisão final sobre o assunto, nem do Judiciário, nem do Legislativo (julgamento de contas), e tal tipificação dos fatos é bastante controversa.

Com relação aos dois primeiros fundamentos apresentados pelos postulantes do impeachment, existe grande controvérsia sobre a possibilidade de se penalizar a presidenta da República em razão de fatos ocorridos em mandato anterior, bem como quanto à proporcionalidade da sanção em relação aos fatos imputados.

Porém, o que nos parece mais importante é que o ordenamento jurídico deve ser interpretado sistematicamente e, havendo confronto entre normas, elas precisam ser ponderadas. Assim, como argumenta Pedro Serrano, “não se pode analisar a questão das supostas contraprestações diferidas ao BNDES, BB e CEF sem rememorar que elas ocorreram num cenário de execução de políticas públicas essenciais, diretamente voltadas a atingir a dignidade da pessoa (art. 1º, inciso III, da Constituição da República) por meio da busca da erradicação da pobreza e da marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais (art. 3º, inciso III, da Constituição da República), comandos constitucionais estes que afastam qualquer tentativa de responsabilização político-administrativa da presidenta da República”.

Falso antagonismo, tudo pelo poder

Ou seja, a não execução dos gastos implicaria a violação de direitos sociais. Qual norma deveria prevalecer? Além disso, a disponibilidade de recursos orçamentários depende de variáveis que estão muito longe de ser controladas pelo governo: o desempenho da economia é condicionado por fatores nacionais e, sobretudo, internacionais, no contexto da economia globalizada.

Entretanto, a questão de fundo do processo de impeachment é política: a disputa de poder entre o governo e a oposição de direita – e nessa disputa ambos sustentam-se sobre uma legitimidade estritamente eleitoral: as eleições de 2014 conferiram a Dilma Rousseff o mandato de presidenta da República e aos deputados e senadores do PSDB e seus aliados o direito de fazer oposição.

Se o critério de legitimidade for a manifestação atual de apoio popular, a rejeição à presidenta Dilma é notória, mas o Congresso Nacional, instituição encarregada pela Constituição de tomar a decisão, não apresenta melhor sorte: a última pesquisa Datafolha apontou que 53% dos brasileiros consideram o trabalho dos parlamentares ruim ou péssimo, e 81% defendem a cassação do mandato do deputado Eduardo Cunha. Os partidos políticos (em geral) também não contam com a confiança dos cidadãos. A crise, portanto, é da representação política como um todo.

Já se tomarmos como referência a coerência política, é verdade que o PT mentiu durante a campanha eleitoral, que traiu a confiança do povo e, especialmente, dos movimentos sociais que o apoiaram, mas, o que fez a oposição de diferente? Chantageou o governo e contrariou o programa que implementara quando estava no comando do Executivo por meio das chamadas “pautas bombas”; elegeu Eduardo Cunha presidente da Câmara e deu-lhe sustentação todo o tempo possível, não obstante as investigações em curso sobre seu envolvimento na corrupção da Petrobras, à espera que ele autorizasse o início do processo de impeachment; conspirou pela queda da presidenta, desde de as primícias de seu segundo mandato, agravando a instabilidade política e, consequentemente, a crise econômica.

Nesse sentido, o PMDB é um caso à parte: apoia o PT desde a segunda metade do primeiro governo Lula (depois do “mensalão”!), ocupa vários ministérios e a vice-presidência da República, preside as duas Casas do Congresso Nacional (com Eduardo Cunha e Renan Calheiros), ou seja, é parte do governo, mas afirma não ser responsável pelos seus erros, e o vice-presidente Michel Temer, de olho na cadeira presidencial, insinua ser o único capaz de promover a unidade nacional para superar a crise. Com uma história de fisiologia e patrimonialismo, iniciada desde a Constituinte, teria o PMDB mais legitimidade material para governar o Brasil?

Se o parâmetro for a corrupção, tomada em sentido amplo, é evidente que o PT construiu a governabilidade e sua permanência no poder valendo-se dos instrumentos que sempre criticou: distribuição de cargos e recursos para os aliados, aparelhamento do Estado. E, mesmo tomada em sentido estrito, há as condenações do “mensalão” e as fortes evidências do “petrolão”. Mas quando o PSDB esteve no governo, de que maneira construiu sua sustentação? Estão o PSDB, seus aliados e o PMDB isentos da prática da corrupção? Quem não tiver recebido recursos das empreiteiras investigadas na “Operação Lava Jato”, da Vale (controladora da mineradora Samarco, que provocou o “desastre de Mariana”), dos patrocinadores das bancadas corporativas dos bancos, do “boi”, da “bala” etc. que dê o primeiro voto pelo impeachment.

Enfim, se considerarmos o desempenho da economia e os projetos para o Brasil, as perspectivas não são melhores. O PT, de fato, promoveu a inclusão social de milhões de brasileiros, mas não fez as reformas necessárias (tributária, política, agrária etc.) para alterar a estrutural desigualdade da nossa sociedade. Em uma conjuntura econômica desfavorável, o modelo de inclusão pelo consumo “em que todos ganhariam”, do subproletariado aos banqueiros, revelou seu esgotamento e suas contradições intrínsecas.

Ao iniciar seu segundo mandato, Dilma Rousseff logo adotou uma política econômica recessiva para conquistar a confiança do “mercado” – o que não conseguiu, embora tenha perdido a do povo. Por outro lado, além da defesa do impeachment, o que a oposição (e o PMDB) tem a oferecer como projeto alternativo para o Brasil? Nada consistente, talvez um regresso (já iniciado no atual governo) ao modelo neoliberal. Será esse o desejo da maioria das pessoas que vai às ruas e se manifesta nas redes sociais a favor do impeachment?

Conclusão

Em suma, não parece haver base legal para o impeachment. O que temos é uma oposição sem programa à procura de um fundamento jurídico para reverter o resultado das eleições, por meio de questionamentos absurdos e dispendiosos sobre o funcionamento das urnas eletrônicas até sucessivos aditamentos de pedidos de impeachment.

Porém, ressalta-se novamente, a questão é eminentemente política, portanto, de legitimidade. A legitimidade da presidenta Dilma sustenta-se no processo eleitoral, mas vivemos em um contexto em que o povo exige mais da democracia. Porém, a legitimidade da pretensão da oposição de direita também se sustenta em bases extremamente frágeis.

Não é o caso, pois, de defender o governo de Dilma Rousseff – é muito difícil encontrar motivos para tanto – mas sim o Estado de Direito e a democracia. Além de atentar contra ambos, o impeachment não resolverá as questões que constituem o substrato da insatisfação popular que impulsiona o processo (corrupção, crise econômica e má qualidade dos serviços públicos). Servirá, sim, para desviar a atenção do povo e encobrir os problemas estruturais do Estado e da sociedade brasileira: desigualdade social, negação dos conflitos e apropriação histórica do Estado por interesses privados nacionais e internacionais.

Melhor para a democracia e para o Estado de Direito, portanto, que a disputa política seja resolvida nas eleições de 2018 e que, até lá, com ampla discussão e mobilização popular, projetos verdadeiramente alternativos sejam construídos, o que nem o governo do PT e nem a oposição do PSDB e seus respectivos aliados são capazes de oferecer hoje.

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Murilo Gaspardo é professor de Teoria do Estado e Ciência Política da UNESP/Campus de Franca – SP e Doutor em Direito do Estado pela USP.