“Na crise, princípios éticos precisam orientar a construção de soluções técnicas”

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Detalhes: Valéria Nader, da Redação; 10/06/2016

O Brasil continua diante dos impasses políticos e econômicos, a aguardar as medidas de governo interino de Michel Temer. Enquanto atores do porte de Lula articulam saídas à crise, inclusive admitindo a discussão em torno de novas eleições, nada parece sair do papel. Ao mesmo tempo, paira um grande temor em setores da população a respeito da orientação conservadora das políticas do governo do PMDB. Para qualificar o debate em torno das questões sociais, entrevistamos Guilherme Delgado, economista e pesquisador aposentado do IPEA.

“A tese original do ministro (da Fazenda) Meirelles, copiada do argumento ideológico do ‘Ponte para o Futuro’, recupera uma ideia tecnocrático-ideológica do ‘orçamento base zero’, qual seja, iniciar o ano fiscal sem quaisquer compromissos constitucionais prestabelecidos (na área social diga-se), tudo sendo arbitrado pelo jogo político do Congresso, na barganha dos ‘melhores’ projetos. Essa tese implica necessariamente na extinção dos sistemas orçamentários de política social”, explicou.

Além de criticar o caráter ideológico dessa nova ofensiva liberalizante na economia e sobre direitos sociais, tratada pela mídia corporativa como mero tecnicismo, Delgado faz uma análise geral do financiamento das políticas sociais, em especial na saúde e educação, pelos governos petistas de Lula e Dilma.

“A política social distributiva não contou com melhoria na tributação, no sentido de torná-la progressiva e consistente com a elevação necessária dos benefícios monetários da seguridade social. Ao contrário, a partir de um certo momento houve também apelo à ‘quadratura do círculo’, no sentido de que se poderia desonerar crescentemente as Contribuições Sociais da Seguridade Social, porque essas desonerações impeliriam um decantado ‘espírito animal’ dos empresários, levando-os a investir virtuosamente e com isso ampliando significativamente o PIB e a arrecadação tributária e previdenciária”, afirmou.

Ademais, Delgado, também colunista do Correio, expõe alguns aspectos das questões previdenciárias, alvo central da nova equipe de governo, que chegou a afirmar que alguns preceitos da Constituição Federal não cabem no orçamento. Na prática, uma senha das intenções privatistas e, não raro, regressivas e concentradoras de renda.

“Diante da complexidade da situação, princípios éticos precisam orientar a construção de soluções técnicas. Não é o inverso, como propõem os ultraconservadores, e nem tampouco os princípios éticos podem ser lidos como autossuficientes, a ponto de prescindir de meios técnicos à construção de política públicas”, analisou.

A entrevista completa pode ser lida a seguir.

Correio da Cidadania: O governo interino de Temer acaba de anunciar uma série de medidas na área econômica, com forte impacto social. Qual a sua avaliação da orientação econômica, que já está clara, no que se refere aos seus impactos no financiamento e operação de áreas sociais em geral?

Guilherme Delgado: As medidas econômicas anunciadas na última semana de maio, conquanto coerentes com a orientação de política social do documento ‘Ponte para o Futuro’, do PMDB, até o dia de hoje não se materializaram em atos normativos. Lembre-se que o anúncio original se deu um dia depois da saída do ministro Jucá, em uma reunião ministerial com claro propósito de desviar o foco do noticiário.

Mas, respondendo especificamente à pergunta, que focaliza as medidas de política econômica ‘com forte impacto social’, o anúncio de uma proposta de Emenda Constitucional estabelecendo um teto dos gastos de Saúde e Educação com base na inflação do ano anterior e as teses oficiosas de reforma da previdência - com ênfase nas desvinculações constitucionais do salário mínimo (Art. 201, parágrafo segundo) e no estabelecimento de uma idade única à aposentadoria, também mudando a regra de diferenciação de homem e mulher e atividade rural e urbana (Art. 202, parágrafo 7, item 2) - eu só posso ler como ‘balões de ensaio’, apoiados no discurso ideológico, mas sem base técnica ou política para vingar.

A desvinculação constitucional da Saúde e da Educação já foi até parcialmente desmentida, de forma verbal, pelo presidente em exercício, ao afirmar que seriam mantidos os percentuais anteriores, fazendo-se apenas a correção da inflação. Ora, essa afirmação é totalmente incompatível com aquilo que dissera (também verbalmente) o ministro Meirelles na semana anterior, que equivaleria a revogar, no caso da Saúde, uma Emenda Constitucional (EC. 29/2000), regulamentada em 2014 pelo critério do piso no percentual da Receita Tributária Líquida; e no caso da Educação, revogar o Art. 212 da Constituição, que estabelece os pisos de aplicação da União, estados e municípios com base nos respectivos percentuais aplicados à receita resultante de impostos.

A tese original do ministro Meirelles, copiada do argumento ideológico do “Ponte para o Futuro”, recupera uma ideia tecnocrática-ideológica do “orçamento base zero”, qual seja, iniciar o ano fiscal sem quaisquer compromissos constitucionais pré-estabelecidos (na área social diga-se de passagem), tudo sendo arbitrado pelo jogo político do Congresso, na barganha dos “melhores” projetos. Essa tese implica necessariamente na extinção dos sistemas orçamentários de política social, que é a base da política social de Estado instituída em 1988, em suas várias áreas específicas.

Correio da Cidadania: Nesse contexto, o que deve acontecer mais especificamente com duas áreas tão essenciais como saúde e educação?

Guilherme Delgado: Discurso ideológico e baionetas têm evidentes serventias para derrubar governos. O general Castelo Branco dizia sobre as últimas serem imprestáveis para sobre elas se assentar um governo. O mesmo se pode dizer para o discurso ideológico do “orçamento base zero”, do qual o teto constitucional dos gastos da saúde e educação é um filhote.

Mesmo sem conhecer a proposta escrita, porque não o foi ainda, a simples ideia de que, a partir de um dado ano base semidepressivo (supostamente 2016), de forma permanente, por limitação constitucional explícita, não seria possível crescer os serviços de educação e saúde em quaisquer esferas da administração pública, é uma espécie de “quadratura do círculo”. Isto porque os riscos sociais e ambientais e, principalmente, epidemiológicos, no caso da saúde pública, estão aí visíveis.

Imagine-se novas mutações nos vírus portados pelo “aedes aegypt”, requerendo novas campanhas e novas vacinas todos os anos, submetidas à proibição constitucional do teto do ministro Meirelles. O que dizer do sistema educacional – educação básica e universitária -, cujo atendimento das necessidades de investimento que não coubessem na “inflação do ano anterior” estaria automaticamente cancelado, por disposição constitucional?

Eu prefiro analisar a proposta, quando ela realmente existir. Porque o que foi anunciado e depois parcialmente desmentido não se põe de pé.

Correio da Cidadania: Considerando, de toda forma, que as expectativas com relação a esse governo interino não eram nada favoráveis, vamos retomar os governos de Lula e Dilma. Que avaliações você faz desses dois governos com relação ao seu desempenho em áreas sociais de uma forma geral, especialmente no que diz respeito à polêmica em torno do assistencialismo x universalização de política sociais?

Guilherme Delgado: Durante os governos Lula I e II e no primeiro governo Dilma, pode-se avaliar o conjunto da política social, medido pelos ‘Benefícios Monetários’ distribuídos às famílias e pelos Serviços (em espécie) prestados ao conjunto da população, para utilizar os indicadores de resultados que o IBGE passou a adotar nas Contas Nacionais para medição da política social.

Pode-se dizer que a política social funcionou efetivamente como vetor de melhoria na distribuição de renda, com também alguma ampliação na oferta de serviços públicos, principalmente na área da educação. A ampliação do emprego formal, que foi vigorosa até 2013, e a paralela ampliação do trabalho protegido (emprego formal), que de cerca de 50% da PEA formal (com vínculo ao seguro previdenciário) em 2000 vai a 66% em 2013, estaria só por isso alertando-nos para um bom problema à frente – a necessidade de provisionar o sistema previdenciário para as previsíveis demandas de médio prazo.

Ademais, os governos Lula e Dilma promoveram uma política de valorização do salário mínimo e ainda aplicaram regras legítimas de inclusão previdenciária, como por exemplo às donas de casa, aos microempreendedores individuais, à microempresa etc.

Mas essa política social distributiva não contou com melhoria na tributação, no sentido de torná-la progressiva e consistente com a elevação necessária dos benefícios monetários da seguridade social. Ao contrário, a partir de um certo momento houve também apelo à ‘quadratura do círculo’, no sentido de que se poderia desonerar crescentemente as “Contribuições Sociais” da Seguridade Social, porque essas desonerações impeliriam um decantado ‘espírito animal’ dos empresários, levando-os a investir virtuosamente e com isso ampliando significativamente o PIB e a arrecadação tributária e previdenciária.

Diante da reversão cíclica de 2014 (crescimento quase zero), acentuada em 2015 e 2016 por ostensiva política recessiva, o sistema de financiamento às políticas sociais revela-se frágil e passa a ser atacado ostensivamente pelo campo conservador. E nesse ataque a bola da vez são as políticas sociais universalistas.

As políticas focalizadas também o serão, mas com substituição provável de marcas governamentais e não necessariamente de conteúdo.

Correio da Cidadania: Qual a avaliação que você faria no que tange ao Bolsa Família nesses governos, considerando seus objetivos iniciais e os rumos que tomou esse programa?

Guilherme Delgado: Numa sociedade desigual como a brasileira e ainda em mundo do trabalho com fortes traços de informalidade, a política social precisa também conter ações focalizadas aos mais pobres, porque as ações universalistas no campo clássico da seguridade social não são suficientes para dar cobertura a todos. Nesse sentido, acho o Programa Bolsa Família útil e necessário, com sua cobertura atual de 14 milhões de famílias e benefício teto por família de 168 reais. Mas claramente não é nem pode ser a locomotiva do sistema.

O teto de aplicação orçamentária desse Programa em toda sua trajetória, inclusive em 2016, é de 0,5% do PIB, para um gasto social “em Benefícios Monetários” distribuídos às famílias na casa dos 15,25% (2013). Por outro lado, os benefícios sociais associados a direitos sociais e vinculados ao salário mínimo, de caráter universalista (Previdência Social, BPC e Seguro Desemprego), correspondem atualmente (2016) a dez vezes mais que o Bolsa Família – ao redor de 5% do PIB.

Não por acaso foram eleitos como “bola da vez” das várias desvinculações constitucionais do ministro Meirelles.

Correio da Cidadania: E o que falaria de uma das três áreas fundamentais, a saúde, sob esses governos? Dentro dos preceitos da Constituição de 1988, o que poderia ter significado um avanço maior, que tivesse ao alcance dos governos petistas, de Lula e Dilma? De que forma isto poderia ter sido alcançado?

Não sendo pesquisador da área específica da saúde, observo a saúde pública na presente conjuntura sob duas espadas ameaçadora – a do orçamento público por um lado; e a dos novos riscos epidêmicos em avanço, por outro. Aparentemente, o primeiro problema teria sido solucionado do ponto de vista formal pelos governos petistas com a regulamentação da Emenda Constitucional 29/2000, que estabeleceu o percentual de 10% da receita tributária líquida da União para a área. Isto agora está ‘sob judice’ no novo governo.

Mas os problemas de competição orçamentária por recursos públicos da medicina privada (plano privados de saúde) e da gestão administrativa do SUS descentralizado são questões permanentemente em aberto, que em verdade pouco avançaram nos governos do PT. Por outro lado, há um forte avanço das chamadas doenças crônico-degenerativas em escala mundial (coronárias, renais, hepáticas, oncológicas etc.), que nos atingem também de forma muito desigual nos sistemas público e privado.

Aqui talvez falte força aos aparatos preventivos da saúde para influenciar, mediante regulação, hábitos alimentares, procedimentos comerciais da indústria alimentar e também práticas não saudáveis do agronegócio, comprovadamente maléficas à saúde pública. Finalmente, do ponto de vista distributivo, é preciso ter em conta que um sistema como um SUS não pode ficar apartado dos demais subsistemas da Seguridade Social em termos de prestação de serviços. Por exemplo, a porta que se abre no INSS para periciar o auxílio doença, o acidente de trabalho ou a aposentadoria por invalidez está legalmente vedada a servir de porta de acesso ao SUS para efeito de tratamento dos doentes.

Correio da Cidadania: E quanto à educação? O que você diria que os governos petistas, de Lula e de Dilma, a partir das condições que tiveram para governar, poderiam ter avançado um passo além, também dentro dos preceitos da Constituição de 1988?

Guilherme Delgado: Eu creio que nas competências federais da educação, principalmente na educação universitária e no ensino técnico, os governos do PT avançaram significativamente em termos de ampliação de matrículas nesses sistemas. Mas indo direto ao foco da pergunta, que é identificar uma lacuna relevante relativamente aos preceitos da Constituição de 1988, acho que estamos todos em débito com uma agenda de educação popular, sobre direitos sociais e políticas sociais instituídas a partir de 1988.

Talvez o mais extenso rol de prescrições constitucionais – a chamada “Ordem Social”, com uma gama tão vasta de diretrizes sobre saúde, educação, previdência, meio ambiente, minorias étnicas, comunicação social, função social da terra etc. -, seja até hoje tema meio interditado à consciência e formação da cidadania. É bem verdade que houve em todos esses campos luta política para construção de direitos.

Mas acho que, no plano do sistema educacional, a educação para os direitos sociais, nessa acepção da “Ordem Social”, e a educação para os direitos humanos, na acepção dos direitos civis e políticos, ficaram ambas a desejar. Avançou-se mais do ponto de vista material que na formação dos cidadãos.

Correio da Cidadania: O financiamento de políticas sociais tem sido o calcanhar de Aquiles dos diferentes governos, sejam mais ou menos progressistas, a partir do apontamento de restrições monetárias e fiscais para o financiamento de serviços públicos universais previstos na Constituição. O que é de fato real no apontamento dessas restrições e o que seriam alternativas realistas para o financiamento de políticas sociais no Brasil?

Guilherme Delgado: Vou responder à pergunta me restringindo a uma parte da política social, a principal, que sofre permanentemente o tipo de restrição sugerida. Perante a situação conforme colocada, há dois tipos de respostas prontas, a meu ver ambas equivocadas. Uma é frase de efeito ultraconservadora – ‘a política social não cabe no orçamento’ -, para daí concluir, por elipse lógica, ‘corte-se a política social do orçamento’.

A outra tese, que eu diria ser bem intencionada, embora um pouco aviesada no pensamento mágico, nega por princípio o problema fiscal. E no caso específico do Orçamento da Seguridade Social, invoca-se o preceito constitucional como argumento autossuficiente para resolver, ao longo da história, todo o problema de financiamento do conjunto do sistema da Seguridade Social.

Creio que o sistema (da Seguridade Social) experimenta neste século um afluxo significativo de pressões por ampliação do atendimento – principalmente nas áreas da Previdência (aí incluindo o Seguro Desemprego e o sistema assistencial do BPC), como também da Saúde Pública. Os segurados da Previdência Pública evoluíram de 50% da PEA no ano censitário de 2000, para cerca de 66% no ano de 2013. Daí à ampliação de benefícios, mediados pelos seus tempos de carência, vai uma consequência direta.

Ademais, o sistema previdenciário brasileiro evoluirá, em 30 a 40 anos, de forma a apresentar a mesma proporção de idosos (60 anos ou mais) que os países europeus atuais – ao redor de 25% da população. Os sistemas públicos e privados de saúde defrontam-se com antigas e novas pressões epidemiológicas, ambas consumidoras diretas ou indiretas de recursos fiscais. Diante da complexidade da situação, princípios éticos precisam orientar a construção de soluções técnicas. Não é o inverso, como propõem os ultraconservadores, e nem tampouco os princípios éticos podem ser lidos como autossuficientes, a ponto de prescindir de meios técnicos à construção de política públicas.

Finalmente, creio que precisa haver, junto ao financiamento da Seguridade Social, um conjunto de mudanças tributárias, de caráter progressivo, de forma a conferir às bases fiscais que financiam esse sistema um sentido maior de justiça tributária. Por sua vez, os muitos vazamentos e despesas implícitas desse sistema (sonegação, isenções e benefícios fiscais não condizentes com os seus princípios, subvenções legítimas de alíquotas contributivas, falta de transparência do denominado “déficit” previdenciário etc.) escondem os problemas e as formas mais racionais para enfrentá-los. A mensagem final é de que precisamos salvar o sistema, com clara prioridade à base da pirâmide social que o acessa, corrigindo ao mesmo tempo distorções que vimos carregando no tempo.

Seguridade Social é parte da solução da crise social e política atual e nunca peça a ser decepada.

Correio da Cidadania: Nessa ótica, em que medida os governos Lula e Dilma falharam nesse quesito relativo ao financiamento das políticas sociais?

Guilherme Delgado: Se olharmos uma série histórica dos gastos sociais (Benefícios Monetários e Benefícios em Espécie, segundo a medição do IBGE nas Contas Nacionais), houve no período dos governos do PT – de 2003 a 20013 -, um avanço contínuo e levemente crescente do gasto social (macroeconômico), de 23,5% do PIB em 2003 a 24,8% em 2013. Isto implica em crescimento real contínuo um pouco acima do crescimento do PIB no período. E nesse período não há déficit primário, mas superávit primário relativamente alto (2% a 3% do PIB).

Tudo aparentemente se acomodara no ciclo de crescimento, tornando também aparentemente inócuas as teses de reforma tributária progressiva, que os governos do PT não acolheram. E ainda praticaram algumas desonerações de recursos da Seguridade Social (CPMF, no segundo governo Lula, por decisão do Congresso, e desonerações da folha patronal no primeiro governo Dilma, por decisão voluntária).

A engenharia de manter e ampliar, ainda que levemente, a política social nessas bases não resistiria às mudanças do ciclo econômico – de 2014 a 2016. Houve uma confiança desmesurada na renda fundiária do petróleo do pré-sal como tábua de salvação da política social. Mas essa, como também a renda fundiária das ‘commodities’ agrícolas, desvaneceram no ar da desaceleração econômica chinesa.

Correio da Cidadania: Acredita que, se houvesse tido uma evolução mais estrutural das áreas sociais sob os governos petistas, ficaria mais complicado o teor que o governo atual quer dar ao seu governo?

Guilherme Delgado: Não obstante uma forte tendência a desconstruir a política social de Estado, no governo Temer, não vejo este governo com força política para fazê-lo. Por sinal, o grau de desconstrução maior parece ser do próprio governo, a se ver pela evolução da conjuntura. Parece neste momento haver uma espécie de “golpe dentro do golpe”, aumentando ainda mais o grau de incerteza política. E nesse caldo de cultura, infelizmente, podem acontecer coisas inimagináveis, incluindo retrocessos constitucionais, que de outra maneira não passariam.

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Valéria Nader é economista e editora do Correio da Cidadania.