Crise econômica, União e estados: “o que vemos é a política da antifederação”

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Detalhes: Gabriel Brito, da Redação; 09/06/2022

Desesperado por uma reeleição que se mostra cada dia mais complicada, o governo Bolsonaro parece definitivamente atado pelo quadriênio de rotina administrativa baseada em improviso, personalismo e palavras de ordem. O Auxílio Brasil não reanimou nem sua popularidade, nem a economia. Neste cenário, o governo federal tenta mexer no ICMS dos estados como forma de conter a inflação, enquanto diz estudar a privatização de Petrobrás e Eletrobrás, cujos tributos são os de maior peso nos orçamentos estaduais. Sobre este cenário, que envolve o próprio pacto federativo brasileiro, o Correio entrevistou o economista Francisco Lopreato.

Estudioso das relações entre estados e união, ponto central da tentativa bolsonarista de estancar a alta de preços, Lopreato, professor aposentado da Unicamp, diz que “há um problema a solucionar na tributação, mas precisa ser feito num contexto de um amplo debate sobre reforma tributária. Ao invés de trazer algo positivo, a perda fiscal dos estados e municípios interfere no arranjo federativo de forma unilateral e deteriora o poder de atuação desses entes. Não dá pra fazer isso. Os estados ficam reféns, porque o Brasil não tem nenhum foro oficial onde os governadores possam conversar a respeito disso”.

Autor de Colapso das Finanças Estaduais e a Crise da Federação e Caminhos da política fiscal do Brasil, Lopreato critica a inviabilidade em fazer um debate de envergadura histórica apenas com o fito de salvar um governo que sequer conseguiu estabelecer um perfil na gestão econômica. Um acidente de percurso que considera uma dádiva do destino.

“(Paulo Guedes) andou a reboque da presidência o tempo todo. Foi pego pela crise da pandemia, tentou uma política de corte de gastos em seu início e acabou fazendo uma política de ampliação de gastos, que não se imaginava favorável. Portanto, até quando acertou, ao ampliar gastos sociais, do ponto de vista dele, era um erro, porque não era o que queria. Sua política até hoje não teve uma cara liberal coerente”, resumiu.

Quanto ao ICMS, principal fonte tributária dos estados, ele afirma que de fato poderia ser alteado, mas de forma unilateral, como considera a ação do governo federal. Mas, para além do imediato, defende a construção de uma agenda econômica totalmente diferente da orientação dos últimos anos, com retomada de investimentos públicos e reorganização da administração federal.

“Reforma tributária não é simples. Mas é preciso enfrentar o problema e a elaboração que se buscou nesse governo deveria mudar, pois deixou de fora vários pontos importantes. O teto de gastos tem que ser mexido. É necessário retomar investimentos públicos federais, praticamente zerados. Temos de mexer de alguma forma na reforma trabalhista de 2017. A Espanha aprovou uma reforma trabalhista que reverte todo o processo de precarização do trabalho da era neoliberal. E os resultados já vêm se mostrando favoráveis. É uma primeira sinalização de que a visão neoliberal que dominou o mundo nos últimos tempos terá de ser revista”.

Presidentes da República, Senado e Câmara falam à imprensa sobre redução do ICMS. Divulgação

Correio da Cidadania: Como vê o atual quadro econômico brasileiro, com altíssima inflação nos itens básicos de consumo a incidir pesadamente no cotidiano da população?

Francisco Lopreato: A situação econômica está complicada, e não é de hoje. Desde o impeachment a política sofreu uma interferência muito grande, com imposição de arrocho, e desde o governo Temer a situação social decai assustadoramente. Alguns ganhos obtidos anteriormente se perderam e a orientação econômica de arrocho, implantada a partir da gestão Levy e agravada pela pandemia, nos coloca numa situação bem difícil.

No momento presente, temos um governo, nem sei se dá pra chamar assim, que não tem uma linha clara. Foca em questões de gênero, armas, costumes, mas economicamente é muito ruim. Paulo Guedes não honra seu status, pois se colocou como liberal num determinado alinhamento político, mas não age assim e só faz o que o chefe manda.

E a economia voltou ao patamar de tempos mais antigos. Cresce muito pouco, ao redor de 1% neste ano, provavelmente. Neste semestre a situação teve um pequeno alívio em termos de PIB, que não deve se sustentar no restante do ano. Os acontecimentos mundiais agravaram o quadro geral. Até China e EUA sofrem. A taxa de juros subiu muito, o governo corta gastos públicos e a situação deve piorar ainda mais no que resta de 2022. Isso tem todo um reflexo na situação social, agravada por um quadro de inflação.

Por mais que não se goste do governo, a inflação não se deve totalmente a uma falha de política econômica, uma vez que se dá no mundo inteiro. No entanto, a questão é como enfrentar o problema. É aí que diferenciamos os governos. E não temos uma forma de enfrentar isso. Tivemos mais aumento na taxa de juros, quando se deveria tratá-la com parcimônia, e agora vemos essa forma atabalhoada de tentar segurar alguns preços, de mexer com a discussão sobre os estados e o pacto federativo, algo muito importante.

Correio da Cidadania: Falando nisso, o que comenta da ideia do governo em baixar o ICMS, já contestada pelos estados que cobram tal imposto?

Francisco Lopreato: Temos algumas questões. O ICMS sobre energia e combustíveis, por exemplo, é alto. Não é de hoje. É um problema que deveria ser enfrentado. Mas a questão não pode ser vista de forma eleitoreira, como agora, quando se tenta segurar preços por meio de cortes atabalhoados de ICMS, porque interfere em questões bem maiores, como a do controle de preços, a disputa federativa, a distribuição de recursos tributários e a capacidade fiscal dos estados de cumprir as suas obrigações.

O problema dos tributos é corretamente apontado, mas não se soluciona assim, e sim no âmbito de uma discussão de reforma tributária, de repartição de recursos entre estados e União. Ou seja, é um debate sério sobre o arranjo federativo, no qual deve-se deixar claro por quais meios os estados poderiam ser recompensados ao abrir mão de arrecadação sobre esses dois itens.

A questão do ICMS é que os estados dependem muito dele. Uns mais, outros menos, mas o índice de financiamento dos estados por meio do ICMS que incide sobre esses preços é muito alto em todos os estados do Brasil. São Paulo até depende menos, mesmo assim, telecomunicações, energia e combustível geram algo próximo a 30% da carga tributária do estado mais rico da nação. Portanto, ao se mexer na tributação desses itens, isoladamente, sem colocar nada no lugar, dá-se uma pancada enorme nas receitas de todos os estados.

Há um problema a solucionar na tributação, mas precisa ser feito num contexto de um amplo debate sobre reforma tributária. Ao invés de trazer algo positivo, a perda fiscal dos estados e municípios interfere no arranjo federativo de forma unilateral e deteriora o poder de atuação desses entes. Não dá pra fazer isso. Os estados ficam reféns, porque o Brasil não tem nenhum foro oficial onde os governadores possam conversar a respeito disso. Existe um esboço do Forum dos Governadores e o Comsefaz (Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal), mas é um órgão basicamente lobista. Assim, os governadores acabam tendo de fazer lobby no Congresso com deputados e senadores.

E o Congresso, diante da situação, tenta, de forma açodada, reduzir tributos para segurar a inflação, o que é impressionante. Até os votos da oposição foram em parte favoráveis. Porquê da forma como colocada a proposta, eleitoreira, nem aqueles deputados que são contra o governo vão se posicionar contra, pra não ficarem com a pecha de não terem apoiado medidas favoráveis à população.

Mas não se sabe quais efeitos haverá. Não tem nada garantido de que com a queda do ICMS, que não sabemos de quanto será, os preços vão cair. E isso prejudica outras políticas sociais de responsabilidade dos estados. Ganha-se de um lado, mas não se tem uma noção palpável de perda futura.

A União se comprometer com seis meses de reposição e com valores que, provavelmente, não cobrem as perdas é muito pouco. Isto deveria ser discutido em um foro real de debate do pacto federativo.

Caímos numa política meramente eleitoreira para segurar o desgaste do governo em função do aumento de preços.

Correio da Cidadania: O que comenta das estimativas mais otimistas recém-divulgadas de um crescimento maior que o esperado para este ano?

Francisco Lopreato: Nada indica crescimento maior que nos últimos anos. É certo que em anos eleitorais prefeituras, governos estaduais e federais aumentam o gasto. Assim, anos eleitorais tendem a ter uma taxa de crescimento maior. Mas se não for 0,7%, será 1,1%. Muito pouco.

Por outro lado, tem a queda da China, a revisão de contas dos EUA, nossa taxa de juros é muito alta, os níveis de renda e consumo da população estão em queda e a inflação vai corroer ainda mais o consumo, elemento mais importante nos gastos da população. O investimento público federal praticamente desapareceu e não há muita perspectiva de que no segundo semestre se sustente um crescimento, que no primeiro semestre foi até melhor do que o esperado por razões circunstanciais. A FGV divulgou nota a mostrar que ainda espera uma queda para o segundo semestre.

Não vamos fugir de um crescimento bem medíocre. Convenhamos que o digito depois da vírgula não tem muito impacto. Entre 1,3 e 1,7% não há nenhum grande ganho.

Correio da Cidadania: O que comenta da crítica que fala sobre um crescimento artificial da arrecadação federal, que não se sustentaria em 2023 e dessa forma provocaria um agravamento dos fatores de crise aqui debatidos?

Francisco Lopreato: Para o ano que vem, não há sinais de sustentação de nada. O Auxílio Brasil é eleitoreiro. Na economia não se vê nada sendo feito para que no ano que vem apareça alguma resposta positiva. A incerteza é total.

Não há perspectivas de investimentos, a taxa de juros continuará alta, em termos fiscais o governo não terá muito espaço para agir e perderá a vantagem de arrecadação que a inflação tem gerado.

Não há perspectiva de que hoje se constrói uma base para um crescimento mais sustentado nos próximos anos. Vai depender do que se comece a fazer a partir de 2023.

Correio da Cidadania: Como compreende a figura de Paulo Guedes no meio disso tudo? Como analisa seus quase quatro anos de trabalho à frente do Ministério da Economia?

Francisco Lopreato: Ele entrou no governo com uma posição liberal, com a qual não concordo, mas estava amparado por esta visão, apoiado pelo mercado, que acreditava que pelo menos de seu ponto de vista o ministro faria um governo passível de ser chamado de liberal.

Ele não fez isso. Ele andou a reboque da presidência o tempo todo. Foi pego pela crise da pandemia, tentou uma política de corte de gastos em seu início e acabou fazendo uma política de ampliação de gastos, que não se imaginava favorável. Portanto, até quando acertou, ao ampliar gastos sociais, do ponto de vista dele, era um erro, porque não era o que queria.

Sua política até hoje não teve uma cara liberal coerente. O que poderia dar algo do prometido no início do mandato seria a privatização da Eletrobrás. Mas, independentemente de ser contra tal privatização, pois a Eletrobrás é fundamental na geração de energia e veríamos um aumento enorme em seu custo, fazer isso a toque de caixa e no final do governo é uma loucura. Não houve discussão suficiente antes, não daria pra ser agora.

Portanto, não há uma característica na política econômica que possa ser atrelada ao perfil de Guedes. Não tem uma cara. O que acontece agora na Petrobrás é reflexo da política à qual ele está preso, com três presidentes em um ano. São improvisos. Não tem estrutura consistente. Guedes não teve uma única política consistente, e a Petrobrás é reflexo.

É impressionante. Vai trocar 10 presidentes na Petrobrás? Elaborar e aprovar uma nova política de preços e executá-la leva tempo... O general Silva e Luna foi claro em entrevista, ao dizer que não podia fazer nada sem aprovação do Conselho da empresa. Se fizesse por sua conta poderia até ser preso, de acordo com o regramento jurídico atual da empresa. Perguntado se dissera isso a Bolsonaro, Silva e Luna respondeu que não. “Por quê?”, perguntou o repórter. “Acho que ele não entenderia” (risos).

Goste-se ou não, Temer imprimiu uma política, definiu uma nova linha. A crítica em relação a Guedes não é sequer relativa ao perfil de uma política. Eu podia criticar uma política de FHC no setor, mas era algo orientado, com começo, meio e fim, e ele seguia. Não concordava, mas reconheço que existia uma diretriz. Agora, o governo não faz de forma competente nem o que se propõe a fazer.

É um barco com vários furos e quando se tampa um a água vaza por outros três, quatro.

Correio da Cidadania: Você tem estudos sobre os conflitos fiscais entre estados e união. Que tipo de agenda econômica poderia ser aplicada nesta questão, em sua concepção e dentro de um contexto mais maduro de debate?

Francisco Lopreato: O Brasil não discute a questão da federação. Quanto mais leio sobre o federalismo da Alemanha, mais olho com pena do Brasil. Porque não debatemos que tipo de federação queremos ter.

Nas últimas décadas, ficamos à mercê de uma situação onde a União é soberana e as unidades federativas vão a reboque. Governos estaduais já tiveram peso maior, mas houve uma centralização.

O que vemos agora é reflexo de não se chamar os governadores para debates necessários. É uma discussão longa, mas temos um problema imediato que exige alguma solução. E mesmo para conseguirmos respostas mais imediatas é necessário um debate mais organizado. Não houve uma única reunião do presidente com os governadores. Estes fazem lobby no Congresso, via Comsefaz. Não há uma discussão real.

Os governadores aceitaram segurar os preços ao congelar o ICMS tempos atrás, mas não há um debate sobre soluções duradouras. A solução não é simples e tal discussão precisa vir junto da rediscussão da política de preços da Petrobrás. Existe possibilidade de alterar essa política, que é diretamente ligada à variação de preços internacionais. Poderíamos, por exemplo, criar um fundo para contenção de preços ao tirar alguma coisa dos estados, num acordo conjunto.

O que assistimos é a política da antifederação. O governo manda ordens para o Congresso, que toma decisões e transmite aos governadores, que se viram. É o esgarçamento completo da ideia de federação.

Não se tira política da cartola. É necessário pensar em um conjunto de coisas a serem feitas para de fato amadurecer um debate deste perfil.

Correio da Cidadania: Nesse sentido, que medidas econômicas considera necessárias para uma recuperação econômica com reflexos positivos na vida da população, em especial a partir de 2023?

Francisco Lopreato: Primeiro, mexer na política de preços da Petrobrás. Já há estudos, como o da professora da Julia Braga, da Universidade Federal Fluminense, que fala da criação de um fundo para segurar preços. Isso é relativamente rápido de se fazer.

Outra medida imediata é um novo arranjo no ICMS em torno de energia e combustíveis. Dá pra combinar com os governadores uma medida paliativa de curto prazo.

Mas isso implica perdas. E elas podem ser recompensadas com recursos da União, como agora tentam fazer. Mas por seis meses? Se a arrecadação desses três itens cai para os estados, como se cobre? Há segurança para os estados?

Para o futuro, é necessário um rearranjo onde se configure uma distribuição de tributos na qual não se cobre tanto em itens básicos como energia e combustível. Faz tempos que falamos disso, é um debate antigo, que precisa ser enfrentado

Correio da Cidadania: O fim do teto de gastos não financeiros entraria neste pacote de medidas de recuperação?

Francisco Lopreato: Neste caso, tentei mostrar em um estudo (Texto para Discussão do IE/Unicamp) o que é feito no Brasil e em outros países, considerando a própria teoria sob a ótica de analistas conservadores. A política de teto de gastos no Brasil é idiossincrática, não tem paralelo. Nos últimos anos cresceu muito no mundo a ideia de teto de gastos. Até aí tudo bem. Vários países adotam esse tipo de política.

Mas no caso brasileiro a política de teto não olha pra frente. Olha pra trás. Todos os países que aplicam esta teoria econômica colocam na conta do teto de gastos o aumento da arrecadação e do PIB. Isso tem de fazer parte do cálculo. No caso brasileiro congelamos nos números de 2017, corrigindo apenas a inflação passada. Se o PIB e arrecadação crescerem muito, não se pode fazer nada, seguimos amarrados a 2017, quando se congelou reajustes em orçamentos sociais num contexto econômico específico.

A ideia geral da teoria é controlar o gasto no sentido de não deixar estourar, mas sem acabar com a política pública. Aqui o teto de gastos não é pra segurar uma explosão de gastos, mas para reduzir o papel do Estado, uma ideia muito complicada. E só não foi pior porque tivemos anos atípicos, quando o teto de 2018 foi circunstancialmente previsto para cima e a pandemia forçou o governo a colocar mais dinheiro em política social.

É possível ter política de controle de gasto público, mas a atual não se sustenta, acima de tudo por ser ineficaz.

Correio da Cidadania: E cabe lembrar que os gastos que são limitados a um teto são os de cunho social. Para as despesas financeiras do Estado não há a mesma regra, o que sugere uma motivação ideológica na formulação, como você disse ao falar da intenção de reduzir o Estado.

Francisco Lopreato: Teoricamente, a política que se segue no Brasil, mesmo dentro de uma visão conservadora, é ruim, não se enquadra em lugar nenhum. Mas, em termos teóricos, os outros países não incluem os gastos financeiros no teto de gasto, ainda que em tais países sejam proporcionalmente bem menores que no Brasil. Mas também são difíceis de controlar. A pressão do mundo financeiro é enorme.

A crítica colocada pela pergunta é válida, mas mesmo assim, é possível ter uma política conservadora melhor, de outro jeito. “O PIB cresceu? Tem mais dinheiro? Então vamos colocar na economia”. Mas não é o que acontece. Por isso destaco que mesmo com as regras definidas por eles, o jogo está sendo jogado de forma errada.

Correio da Cidadania: E que outras medidas poderiam ser tomadas para uma retomada econômica? Incluiria uma reforma tributária?

Francisco Lopreato: Eu não queria estar na pele do Lula. Se ele ganhar a eleição, se verá diante de uma situação bem complicada. Na área ambiental, um levantamento mostra que serão precisas 84 medidas infraconstitucionais para remediar as ações abolidas pelo atual governo, sobretudo, pelo ex-ministro Ricardo Salles. Ou seja, só na área de meio ambiente mais de 80 políticas precisam ser implementadas. Imagine o conjunto.

Sobre a reforma tributária, não é simples. Mas é preciso enfrentar o problema e a elaboração que se buscou nesse governo deveria mudar, pois deixou de fora vários pontos importantes. O teto de gastos tem que ser mexido. É necessário retomar investimentos públicos federais, praticamente zerados. Temos de mexer de alguma forma na reforma trabalhista de 2017.

A Espanha aprovou uma reforma trabalhista que reverte todo o processo de precarização do trabalho da era neoliberal. E os resultados já vêm se mostrando favoráveis. É uma primeira sinalização de que a visão neoliberal que dominou o mundo nos últimos tempos terá de ser revista.

É mexer em vespeiro, coisa que Lula não gosta muito de fazer, mas precisa ser rediscutida, pois já estamos num processo muito forte de precarização.

Precisamos de todo um programa de combate à pobreza no Brasil. Temos de recuperar a vida da população que viveu um empobrecimento geral. Temos de reconstruir formas de assistência à pobreza no Brasil. Este é um ponto de partida, pois, com uma população faminta, não se vai a lugar nenhum. Temos de retomar a questão do salário mínimo, um ponto central ao meu ver.

Tivemos uma política de reposição da inflação, com ganho do PIB incluído. Isso foi desmontado. Sob Bolsonaro o salário mínimo avançou o tempo todo abaixo da inflação. E toda uma parcela da população depende de uma política de valorização do salário mínimo.

Precisamos enfrentar fortemente a questão da educação, porque, principalmente nos anos do estudo fundamental, degringolou muito na pandemia. Sem nenhuma atenção do MEC, que neste governo foi aquilo que agora todos sabem. Podemos nos estender para outras áreas. Temos de nos debruçar sobre todas as áreas e ver o que foi deixado pra trás.

Educação, meio ambiente, saúde, apoio às classes baixas são as necessidades mais imediatas de retomada. Na saúde, o SUS, apesar de tudo, resistiu na pandemia. Essas áreas estão em situação muito difícil. Será necessário um governo bem organizado para enfrentar todas as questões juntas.

Gabriel Brito é jornalista e editor do Correio da Cidadania.

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