A camisa de força do Estado, neoliberalismo e endividamento

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Detalhes: Andriolli Costa; 18/03/2014

“Lula festejou a antecipação do pagamento da dívida junto ao FMI em 2005, de 15 bilhões de dólares. A dívida externa atualmente gira em torno de 440 bilhões de dólares. Então que pagamento nós fizemos?”, pergunta o economista.

O endividamento do Estado brasileiro é um problema que vem acompanhando o país desde o período colonial. No entanto, nos últimos anos, este endividamento ganhou novas proporções e vem cada vez mais ocupando parte significativa dos gastos do governo — que deixa, assim, de investir em outras áreas para privilegiar o pagamento de juros.

Para o economista Wilson Cano, no entanto, o acúmulo de dívidas não é o problema, mas sim a alta incidência de juros dos títulos públicos. “O Japão, por exemplo, tem 120% de dívida em relação ao seu PIB. Contudo, o montante de juros sobre a dívida presente no orçamento público é inferior a 1%”, relata ele, ressaltando que o resgate é sempre no longo prazo. Já no Brasil, os juros giram em cerca de 10%, e o longo prazo nunca é respeitado, o que torna a dívida uma bola de neve.

Em entrevista concedida por telefone à IHU On-Line, Cano ressalta como muito do endividamento atual brasileiro tem sua origem nas reformas neoliberais promovidas na década de 1990 — e que tiveram continuidade nos governos Lula e Dilma. Com a internacionalização do capital, os diversos acordos internacionais e o encolhimento do Estado nacional, o Brasil se encontra “em uma camisa de força”, incapaz de tomar de maneira autônoma medidas que deem novo fôlego à economia. “Nós estamos sem rumo, para dizer o mínimo. É um país que não tem o direito de pensar a longo prazo”, finaliza.

Wilson Cano é graduado em Economia pela PUC/SP, doutor em Ciências Econômicas pela Unicamp, professor titular concursado, e hoje professor aposentado. Atualmente é membro vitalício do conselho curador da Fundação Economia de Campinas e consultor da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo. Cano é autor, entre outras obras, de Desconcentração Produtiva Regional do Brasil: 1970-2005 (São Paulo: Unesp, 2008), Introdução à Economia (São Paulo: Unesp, 2005) e Soberania e Política Econômica na América Latina (São Paulo: Unesp, 1999). Confira a entrevista.

Qual a origem da dívida pública no Brasil?

A dívida, realmente, é remotíssima. Ela vem, na verdade, do período colonial. Quando nós declaramos a Independência, a Inglaterra, para reconhecer o Brasil como nação, nos obrigou a reconhecer dívidas que ela havia creditado a Portugal (1). A dívida é uma velha conhecida nossa.

Por outro lado, somos um país subdesenvolvido, e não há país subdesenvolvido que não tenha se endividado ao longo da sua história. Depois do grande período do setor primário exportador e o boom da industrialização nos anos 1930 a 1980, vamos passar por outro período relativamente curto da segunda metade de 1960 até a primeira metade da década de 1970, que é o grande endividamento externo para a contratação de empréstimos e financiamentos para expandir a economia nacional.

Todos os países ingressaram nesse processo, dado que a taxa de juros real estava negativa e os financiamentos eram, em geral, facilitados a qualquer país. O problema crucial veio depois, com a nova política norte-americana, em 1979, que elevou a taxa de juros. Todos os contratos com juros flutuantes foram severamente punidos, o que levou à crise da dívida externa na década de 1980, a chamada década perdida.

O fato afetou todos os países do mundo, especialmente os subdesenvolvidos e mesmo alguns países socialistas. A Polônia, por exemplo, quebrou em 1982. O México quebrou, e o Brasil só não quebrou porque os norte-americanos evitaram a catástrofe.

Durante a ditadura militar o governo brasileiro realizou grandes investimentos em infraestrutura à custa de um alto endividamento — com juros baixos, porém flutuantes. Como você avalia a gestão dos gastos públicos neste período tendo em vista a relação com a dívida?

Em que pese todos os países que se endividaram tenham realizado gastos com desperdício de recursos, em nosso caso até que os desperdícios não foram grandes. Houve desperdícios, erros de planejamentos, intervenções desnecessárias, mas de qualquer forma se conseguiu materializar uma parte substancial desse endividamento original.

Basicamente foram investimentos para a indústria, a mineração, para rodovias e infraestrutura, ainda que muito pouco ou quase nada para a parte social. Tanto é que uma das principais críticas que se faz à ditadura e ao milagre econômico brasileiro é que se esqueceram das questões sociais.

Qual a diferença da relação com a dívida pública entre países desenvolvidos e em desenvolvimento?

O tamanho da dívida não é tanto, o que é preciso ver é qual o seu prazo médio e qual a taxa de juros envolvida. O Japão, por exemplo, tem 120% de dívida em relação ao seu PIB. Contudo, o montante de juros sobre a dívida presente no orçamento público é inferior a 1%. Na França, a dívida gira em torno de 90% em relação ao PIB, com 2% de juros. Os norte-americanos também possuem dívidas de 120%, assim como Itália, Grécia, Espanha, Portugal.

Ter uma dívida alta não é privilégio de países subdesenvolvidos. São raros os países desenvolvidos com uma relação dívida x PIB relativamente baixa. No entanto, os países desenvolvidos têm prazos muito mais dilatados e uma taxa de juros consideravelmente menor do que a nossa. Essa é a grande diferença.

Aqui, o longo prazo é apenas figurativo e não é respeitado. Foi substituído pela carta de recompra. A dívida é overnight, você a vende no dia seguinte, às quartas-feiras no tesouro direto ou pelos leilões de compra e venda feitos pelo Banco Central.

Com a alta taxa de juros, a dívida pública vai adquirindo uma voracidade enorme. Se você leva em conta o conceito da dívida bruta, atualmente ela representa 60% do PIB brasileiro.

Então, o governo inventou um conceito de dívida líquida e isso leva a um valor mais baixo, de pouco mais de 30%. Sem entrar em discussões metodológicas, o fato é que o país retomou o crescimento da relação dívida x PIB nos últimos três anos por conta da crise internacional, da inflação e vários outros fatores.

Enquanto o país crescia em média 4% entre 2003 e 2008, ça va bien, é claro que o valor teria que cair, pois a taxa de crescimento do PIB era maior que a taxa de crescimento real da dívida, e a inflação era baixa. No entanto, após 2008, quando a taxa de crescimento cai para menos de 2%, volta-se a viver no inferno das pressões que o sistema financeiro e a mídia fazem sobre o Estado, exigindo ajustes fiscais que, no fundo, constituem uma política de “enxugar gelo”.

Isso evidentemente leva ao velho tratamento diferencial das empresas de rating (2) das financeiras internacionais. Elas classificam como um “mau costume” a alta porcentagem dívida x PIB dos subdesenvolvidos, mas esquecem de olhar o que acontece nos países desenvolvidos. Quando baixa seu rating, você sofre várias implicações e dificuldades para negociar e renegociar novas dívidas e arca com taxas de juros crescentes.

Na década de 1990, houve negociações constantes do governo brasileiro com o FMI para pagamentos de juros da dívida externa. Hoje, no entanto, a representatividade da dívida interna é muito mais relevante na soma da dívida pública brasileira. Por que isso aconteceu?

Ela é muito mais relevante, mas não está tão distanciada da dívida externa. Lula festejou a antecipação do pagamento da dívida junto ao FMI em 2005, de 15 bilhões de dólares, mas acontece o seguinte: naquele momento ela girava em torno de 220 bilhões de dólares. Os últimos dados que eu tenho apontam que a dívida externa atualmente gira em torno de 440 bilhões de dólares. Então, que pagamento nós fizemos? Foi um pagamento simbólico ao fundo monetário, mas a dívida externa simplesmente dobrou de alguns anos para cá. Ela praticamente dobrou, ainda que seja muito mais privada do que pública, graças aos bancos e empresas que se endividaram.

De que forma os diferentes planos econômicos brasileiros, como os Planos Collor e Real, colaboraram para o controle ou descontrole da inflação e do endividamento?

O Plano Collor simplesmente dizimou a dívida pública. Reduziu-a em cerca de 70% devido às medidas de repressão e desconto nos ativos que a população e várias empresas haviam aplicado. Foi bastante violento. Agora, a partir do Plano Real, você tem um renascimento de ambas as dívidas. A externa dobra, a interna dá um salto de quatro, cinco vezes. Toda a redução que o Plano Collor conseguiu foi dizimada pelo Plano Real, dada a sua especificidade, cuja criatividade intelectual residiu na artificialidade de criar duas âncoras de sustentação do plano de estabilização: a valorização violenta do dólar e a construção de um grande espaço no orçamento público para o pagamento de juros. Pilares que dão sustentação ao Plano Real até hoje.

Estes pilares fazem parte de um conjunto de medidas que decorre da opção que o Brasil fez pelas políticas neoliberais – desde o governo Collor, mas especialmente no governo FHC: a reforma do comércio exterior (a abertura comercial); a desregulamentação financeira; as reformas da relação trabalho – capital, reforma previdenciária; a privatização e o encolhimento do Estado nacional, entre outras.

Tudo isso se junta em um conjunto de medidas neoliberais, inclusive com um plano de estabilização diferente. Os demais planos cortavam a demanda violentamente e restringiam importações justamente para que os países criassem superávits comerciais para poder pagar os juros. Este, por outro lado, fez o contrário. Com a abertura comercial, as privatizações e o câmbio barato, houve uma enxurrada de importações a partir de 1994.

Esta foi a tônica de lá para cá, que só parou em um curto intervalo, entre 1999 e 2002, dada a crise cambial, inevitável em tais circunstâncias.

De acordo com o IPEA, entre 1994 e 2002 a dívida pública líquida subiu 30%, atingindo 60% do PIB. Já entre 2003 e 2012, ela caiu 25% e hoje representa cerca de 33% do PIB. Qual a sua avaliação da gestão pública dos governos em relação à dívida?

Ela caiu por conta de algumas questões. A primeira é porque o PIB cresceu mais que o dobro do que crescia antes e a inflação se reduziu fortemente, e, como o denominador cresceu mais do que o numerador, a relação, evidentemente, baixa. A segunda questão é a valorização cambial, já que se encolhe a dívida feita em contratações com base no dólar. Não é uma questão só de eficácia e competência em administração. É justo que se diga que o governo realizou vários esforços em termos de política de gastos, criando superávits primários maiores, porém ao custo social e econômico que conhecemos.

A dívida externa pública baixou porque as estatais pagaram as suas dívidas ao longo do tempo. Se você olhar as curvas de longo prazo do aumento da dívida pública brasileira, verá que as estatais diminuíram as delas depois da década de 2000, e as que mais cresceram foram as dos estados e municípios, dada a renegociação da dívida deles em 1993-95, que terminou em uma explosão. É impossível pagá-las.

A presidente Dilma estava tentando mudar o indexador da dívida. É um absurdo manter um IGP (3) para indexar dívida pública. O IGP tem efeitos de preço de atacado, de dólar, de importação. Não pode ser um indexador usado para a dívida pública. Dessa forma, os estados e municípios ficam nessa privação terrível em que se encontram desde a renegociação.

Se os juros pagos ao Estado são maiores que os pagos aos antigos credores, qual a vantagem deste tipo de acordo?

Eu arriscaria dizer que, assim como a ditadura promove uma centralização fiscal violenta no país para fazer com que os governos estaduais e municipais venham ‘comer milho na sua mão’ e a obedeçam, os governos posteriores fizeram a mesma coisa. Foi uma forma de obrigar os governos estaduais e municipais, por meio da renegociação e da Lei de Responsabilidade Fiscal — que são os dois instrumentos que funcionam juntos —, a terem um comportamento fiscal mais adequado à Administração Federal. E o Lula não tocou um milímetro neste assunto. A política macroeconômica do Lula é a mesma do Fernando Henrique. O que muda são as políticas sociais.

Os programas de transferência de renda, a valorização do salário mínimo e a consequente inclusão de milhões de pessoas no mercado consumidor são os principais méritos econômicos do governo Lula? Quais foram as consequências dessas iniciativas para a economia do país?

Estas são políticas sociais, portanto, antes de usarmos a trena da economia devemos usar a da sociedade – que foi dar comida para 45 milhões de pessoas, luz para mais alguns milhões, promovendo o Bolsa Família, o forte aumento real do salário mínimo. São políticas de distribuição de renda que no país sempre foram jogadas para escanteio pelas elites. Uma das piores distribuições de renda do mundo era a brasileira, que melhorou um pouco, mas ainda está longe de representar uma democracia no sentido social da palavra.

Agora, no critério econômico, demos uma alargada no mercado de bens de consumo leve e uma melhora para quem ganha salário mínimo, como aposentados e muitos trabalhadores – afinal, 65% da classe trabalhadora não ganha nem três salários. Então, estes foram os maiores beneficiados, sem dúvida, promovendo o alargamento de certas faixas de mercado.

Não é isso que explica, no entanto, a tal “ascensão da classe média”, um nome infeliz que foi inventado pelo autor dessa façanha, que se deu graças a quê? À expansão do consumo.

A partir do Plano Real o crédito foi contido e, quando Lula assumiu, em 2003, a relação crédito ao setor privado/PIB era de 25%. Uma vergonha, pois qualquer país sério teria no mínimo 60% ou 80%. Essa relação foi crescendo ao longo dos governos Lula e Dilma e hoje se encontra em torno de 55%, o que alargou o consumo familiar, além do crédito corrente às empresas.

Isso, junto com as exportações, foi a segunda maior variável de indução de crescimento econômico no período 2003-2008. É fato que entre 2004 e 2008 a taxa de investimento cresceu, também contribuindo para isso, porém ela se situou muito abaixo da que vigorava na segunda metade da década de 1970.

Que efeitos produziu na economia brasileira a política de privatização de empresas e estatais, implementada durante o governo Fernando Henrique?

Os efeitos foram vários e todos danosos. Primeiramente, houve a promessa de que com os recursos da privatização pagaríamos nossas dívidas. Não é verdade, pois a dívida externa duplicou e a interna quintuplicou. Em segundo lugar, havia a ideia de que a eficácia que a privatização traria ao funcionamento das empresas melhoraria em eficiência, produtividade, reduziria os custos e, portanto, os antigos preços e tarifas públicas igualmente reduziriam. Como se sabe, as tarifas brasileiras hoje são das mais altas do universo. Em terceiro lugar, causamos uma profunda perda no instrumental de política macroeconômica e setorial do país. Além disso, como várias delas foram desnacionalizadas, isso incrementou fortemente seus gastos externos com remessas de lucros, de juros, assistência técnica e importações.

O governo, com as reformas neoliberais e o Plano Real, vestiu uma camisa de força. Eles não podem mover a taxa de juros e de câmbio sem causar transtornos muito grandes à economia como um todo. Mais do que isso, como mexer em tais assuntos estando amarrado a contratos internacionais? É complicado.

Como a desindustrialização influencia no endividamento?

Nós tínhamos a oitava indústria de transformação do mundo, que perfazia um terço do PIB. No entanto, os dados de 2013 apontam para uma participação de apenas 13% do PIB. Não vamos entrar no debate de que esta queda seria em razão de mudanças metodológicas do sistema de avaliação, pois isso tem menor importância. O fato é que nós caímos violentamente.

No passado, 60% da pauta era constituída de produtos manufaturados. Ano passado fechamos com menos de 38%, uma queda desproporcional. Afora o fechamento de empresas, a liquidação de elos de cadeias produtivas e essa baixíssima taxa de crescimento.

Aliás, esse é o setor que menos cresce. Os elevados déficits comerciais em produtos manufaturados, que em 2011-2012 atingiram US$ 95 bilhões, em 2013 superaram essa cifra, passando para casa dos US$ 100 bilhões!

O governo neoliberal adotou um modelo que funciona basicamente da seguinte forma: barateia as importações de tal modo que o produtor interno não tem como competir no mercado com o produto importado e, portanto, é obrigado a fechar ou baixar seus preços e, com isso, sua taxa de lucro. Assim você contém a inflação.

Evidentemente, abre-se um buraco na balança de pagamento, que antes não havia. Seus saldos comerciais acabaram e viraram déficits, e seus déficits em transações correntes aumentaram violentamente, porque, com a privatização, se estrangeiraram empresas que eram nacionais e não mandavam dinheiro para fora, mas agora passaram a mandar. Pagamento de assistência técnica, royalties, enormes remessas de lucros, além de inúmeros serviços internacionais que não se compravam.

Assim, o que se faz? Joga-se a taxa de juros lá no céu para atrair o capital estrangeiro. Este capital vem em dois tipos de aplicação, o investimento direto ou o indireto. O investimento direto é o que deveria ir prioritariamente para os setores do seu interesse. Para que investimento estrangeiro em supermercado e shopping center? O capital nacional faz isso e tira de letra. Queremos capital estrangeiro para setores pesados, mais complexos, que o capital nacional não tenha condições ainda de investir, mas para isso tal capital não vem, ou vem muito pouco. O grosso da entrada vem para jogar na bolsa e na dívida pública brasileira.

Você acredita que o aumento da Taxa Selic pautará as ações do governo em relação aos juros em 2014?

O aumento dos juros é absurdo, pois a taxa real de juros internacional é quase negativa. Assim, se se oferece ao investidor internacional uma taxa de juros desse tamanho – estão prevendo uma Selic a 10,5%, que vai a 10,75% -, é claro que ele vem. Ainda que o chamado risco Brasil possa ser alto, o investidor vem, evidentemente, porque é um ganho descomunal.

A relação diminuiu um pouco com a política de baixa de juros da Dilma, mas que acabou porque, é evidente, ela foi pressionada principalmente pela mídia e pelo sistema financeiro a elevar de novo a taxa de juros. Ou seja, ela tinha dado uma afrouxada na camisa de força e apertou todos os botões novamente. Nós estamos sem rumo, para dizer o mínimo. É um país que não tem o direito de pensar a longo prazo.

Notas:

1) Empréstimo português: em 1824 o governo brasileiro assina o compromisso de pagar a Portugal cerca de 3 milhões de libras esterlinas, referentes a um empréstimo que a Inglaterra havia creditado à coroa portuguesa em 1823. A quantia, em princípio, representaria o pagamento de dívidas do período colonial. De fato, tratava-se de um pagamento ao país europeu para o reconhecimento de nossa independência.

2) Rating: termo também conhecido como "classificação de risco", refere-se ao mecanismo de classificação da qualidade de crédito de uma empresa, país, título ou operação.

3) Índice Geral de Preços (IGP): pesquisado mensalmente pela Fundação Getulio Vargas, registra a inflação de preços desde matérias-primas agrícolas e industriais até bens e serviços finais.

Entrevista publicada originalmente no Portal IHU.