A medida econômica mais transcendente do século 20: a nacionalização do cobre em 1971

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Detalhes: Jorge Magasich; 26/09/2014

Embora votada por unanimidade em um Congresso em que a Unidade Popular (UP) era minoritária, a nacionalização do cobre, objetivo histórico da esquerda, foi resultado de um voluntarioso esforço da equipe técnica da UP, que conseguiu identificar as vias institucionais mais vantajosas para o país, venceu resistências e negociações bem-sucedidas. Esta medida sustenta o crescimento econômico e pode ser a base do financiamento de futuros direitos sociais.

Em janeiro de 2013, o presidente executivo da Corporação Nacional do Cobre (Codelco), Thomas Keller, anunciou que, entre a nacionalização de 1971 e o final do ano de 2012, os aportes da CODELCO ao país ultrapassaram os 100 bilhões de dólares, e que espera um aporte similar para os próximos 25 anos.

Dias antes da eleição presidencial de 1970, a equipe técnica da UP (1) se reuniu em El Quisco. Na ocasião, Max Nolff, encarregado da mineradora, atualiza os argumentos pró-nacionalização da grande mineradora de cobre: melhor aproveitamento dos subprodutos, baixar os custos de produção, criar um centro de investigação tecnológica em Chuquicamata. E acima de tudo, os lucros continuam no Chile, para financiar seu desenvolvimento.

Mas as multinacionais gozam de um regime especial concedido pelos convênios de “chilenização” firmados por Frei Montalva. O Estado havia alienado seus poderes por 20 anos. Ou mais em alguns casos.

Não pode haver nacionalização sem dissolução das sociedades mistas e anulação dos contratos de “assessoria” que o poder real entregou às companhias, constata Eduardo Novoa, o advogado da equipe. Uma lei não é o suficiente. A única via efetiva é uma reforma constitucional. Esta requer uma maioria de dois terços, mas admite a revisão dos direitos adquiridos por razões de interesse geral.

Assim, a decisão foi tomada pelo governo em 25 de novembro de 1970, acrescentando dois argumentos: as companhias não poderiam ir à justiça para fazer valer suas vantagens e, em caso de rechaço parlamentar, o governo poderia recorrer ao plebiscito, com grandes possibilidades de vencer. Por instruções do presidente Salvador Allende não haveria nenhuma discussão com as empresas.

O projeto insere na Constituição o “domínio absoluto” das riquezas do subsolo pelo Estado e estabelece a nacionalização das minas. Seus proprietários têm direito a uma indenização que se ajusta às possibilidades do país e se deduzem os “lucros excessivos”. No fundo, a reforma reconhece a preeminência do interesse geral sobre o interesse privado.

Um tribunal específico dirimirá os prováveis litígios, pois é o caso. Mas é implícito que se busca evitar a Suprema Corte, então, por um reduto ultraconservador, altamente politizado, que favorece sistematicamente o interesse privado contra o público (2).

O debate

As sessões da Comissão de Legislação do Senado foram tão concorridas que algumas tiveram de ser feitas na câmara. Os técnicos do governo, Max Nolff, Armando Uribe e Eduardo Novoa são convidados permanentes. Escutam os argumentos de representantes dos trabalhadores e de juristas. Alejandro Silva Bascuñán, presidente do Colégio de Advogados, próximo à Democracia Cristã (DC), ataca o projeto afirmando que o desconhecimento dos contratos-leis “rompia de forma gravíssima a grande tradição jurídica chilena” e “o país não poderia continuar andando” diante de um legislador disposto a arrasar os direitos adquiridos.

O jurista Jorge Ovalle vai mais longe: o desconhecimento dos contratos-leis é um “abuso inqualificável” e a nacionalização seria “um embargo de guerra, mais que uma expropriação”, já que os preceitos que a sustentam “atentam gravemente contra a normalidade constitucional e democrática da República”. Seu discurso, que julga a reforma em função de sua conformidade com a ideologia liberal, assimila nacionalização à expropriação. Será publicado pela Kennecott em um livro que se apresenta como um espólio (3).

O governo replica explicando a diferença. Em caso de expropriação, um particular é privado de um bem em função de um requerimento público e compensado com uma quantidade de dinheiros equivalente a seu valor. A nacionalização, ao contrário, se refere a bens considerados como uma totalidade, destinados a produzir ou distribuir com motivos sociais, e prevalece nela o interesse da coletividade. A indenização depende de várias circunstâncias e não deve ser, obrigatoriamente, equivalente ao bem.

Alguns parlamentares DC – Fuentealba e Maira - se mostram favoráveis ao projeto, enquanto que outros - Aylwin, Carmona e Hamilton - se alienam com as objeções da direita. Mas todos insistem que deve ser a continuação da “chilenização” de Frei, e não sua desmontagem. De fato, Aylwin e Noemí se opõem a nacionalizar os “bens” das companhias, porque isto desfaz as sociedades mistas. Na Comissão, o projeto é aprovado só com os votos da UP e três abstenções da DC e da direita.

A situação é complexa: se persistir a abstenção da DC, o projeto não terá a maioria e, talvez, o governo convocará um plebiscito. Salvador Allende, por sua vez, busca um respaldo amplo para dar à nacionalização uma grande legitimidade. Autoriza então o ministro de mineração, Orlando Cantuarias, para que negocie com a DC. Este pede que, no lugar de nacionalizar os “bens necessários”, se nacionalizem as “empresas”, e reconhece implicitamente as empresas citadas anteriormente.

A demanda é delicada já que excede uma simples vaidade. Ao nacionalizar as “empresas”, o Estado deve cuidar de suas dívidas, que ascendem a mais de 700 milhões de dólares. O presidente aceita as emendas da DC, valorizando a esmagadora maioria em favor da nacionalização e considerando que mantém o essencial. Renuncia a utilizar o veto ainda mais caro (4). A direita – só – esquece seus ataques anteriores e resolve votar. Caso contrário, aparecerá como defensora das companhias. Assim, a reforma 17.450 de 15 de julho de 1971 é aprovada por unanimidade.

O tribunal especial “do cobre” é composto por cinco juízes: um membro da Corte Suprema (Enrique Urrutia), outro da Corte de Apelação de Santiago (Enrique Silva) e outro do Tribunal Constitucional (Julio Aparicido), nomeados por seus respectivos tribunais; o presidente do Banco Central (Julio Inostroza) e o Director de Impostos Internos (Jorge Soto) (5).

E a reforma entrega ao presidente o poder de determinar os “lucros excessivos”, como previa o projeto inicial.

Indenização e lucros excessivos

As companhias devem ser indenizadas em função do valor livre em 31 de dezembro de 1970, sem valorizar os depósitos minerais, que sempre pertenceram ao Estado, com as deduções correspondentes.

O governo havia detectado enriquecimento ilegítimo quando vendiam cobre abaixo do preço a filiais estrangeiras e logo o coloca a preço de mercado (6). Mas em 1970, o Departamento de Investigação Aduaneira (DIA) descobre uma substanciosa ocultação de subprodutos: 260 tambores declarados como “lodo anódico (7)” contêm, na realidade, prata bruta.

O DIA investiga cerca de 8.000 documentos da Chile Exploration desde 1954, quando inicia a produção de cobre eletrolítico, até 1996. Conclui que saíram ilegalmente do Chile 2.269 toneladas de “lodos anódicos”, constituídos essencialmente de prata e ouro, e algo de platina, paládio e selênio. Eram enviados à refinaria de Raritan da Anaconda, situada perto do porto Perth Amboy, em Nova Jersey. Isto significa 560.000 quilos de prata e 1762 de ouro, avaliados em 37.949.067 U$ (8). O gerente da Chuqui, Mr Nelson, parte precipitadamente à Argentina, seguido pelo superintendente de plantas Mr Price e o chefe do laboratório químico, Mr Ciani. A lei pune esta infração com uma multa de cinco vezes seu valor, ou seja, 189.745.335 U$ deduzidos da indenização (9).

A doutrina que estabelece os “lucros excessivos” tem sua origem nos próprios Estados Unidos quando, durante a Segunda Guerra Mundial, impõem um imposto pesado (até 82%) aos excessos de lucro a partir de 5%; em 1950 eram considerados excessivos os que excediam os 8%. O Pacto Andino, por sua vez, considera excessivos os lucros superiores a 14% (10).

Os benefícios obtidos no Chile pela Anaconda e pela Kennecott foram exorbitantes: entre 1955 e 1970, a primeira alcança um lucro médio de 21,5% anual, quando no resto do mundo obteve só 3,6%; e a segunda, de 52% anuais, com um recorde de 205% em 1969, quando nos outros países foi só de 10%. Além disso, o Estado teve de assumir a dívida de U$ 727 milhões, contraída pelas empresas para financiar a expansão das atividades, que em boa parte fracassaram (11).

O presidente estima que são “lucros excessivos” os que excedem 12% anuais do valor livre da empresa a partir de 1955. A indenização é calculada por auditoria. Deduzindo multas e rentabilidades excessivas, esta arranjou um resultado negativo para as três minas e duas têm direito a uma soma (ver gráfico).

Desde a aquisição, as companhias proíbem seus técnicos de trabalhar para um “país marxista”. Uma equipe soviética e outra francesa constatam que a avançada tecnologia na realidade não o era: os métodos eram de baixa produtividade, foram detectados defeitos nos túneis etc. (12).

As companhias introduzem recursos diante do Tribunal do Cobre, pedindo rebaixamento do imposto ao papel selado e a anulação do decreto presidencial sobre os lucros excessivos. Perdem ambos, só com o voto contra de Enrique Urrutia, o presidente da Corte Suprema. A Kennecott inicia ações jurídicas na Suécia, Holanda e França. Assim, obtém o embargo de uma partida de cobre no porto de Le Havre, por um valor de U$ 1.360.000. O grupo de juristas encarregados de defender o interesse nacional ganha finalmente a batalha nos tribunais de Paris.

A partir de então, a grande mineradora pertence ao Estado. Com duas qualificações. Não se sabe quanto a ditadura pagou como indenização e há um claro processo de reprivatização do cobre, impulsionado nos anos 1990, apesar da perícia da CODELCO.

Notas:

1. Pedro Vuskovic, Gonzalo Martner, Clodomiro Almeyda, Sergio Insulza, Darío Pavez, Max Nolff, Jean Vadell, Sergio Ramos, Alberto Martínez y Eduardo Novoa, entre outros.

2. Novoa Eduardo, 1972, A Batalha do cobre, Quimantú. 140-168.

3. Kennecott Copper Co, 1971, Expropriação da El Teniente, maior mina de cobre subterrânea do mundo.

4. Novoa, 1972, 132-148.

5. O projeto inicial propunha ao presidente da Corte Suprema e a um ministro do Tribunal Constitucional nomeado pelo presidente, o presidente do Banco Central, o Diretor do escritório de planejamento e o vice-presidente da CORFO. Allende aceitou a modificação introduzida no Congresso. Novoa, 1972, 297.

6. Novoa, 1972, 209.

7. Lodo anódico. O cobre blister, obtido por refinação química e por calor, tem uma pureza de 98 a 99,5%. Para alcançar uma pureza de 99,9% o metal deve ser refinado por eletrólises; os resíduos do cobre eletrolíticos são os lodos anódicos, um concentrado de metais preciosos.

8. Calculado a 1,8 U$ a onça de prata e a 38,6 U$ a de ouro.

9. Mena Basualto Horacio, 8/4/1971, Superintendência de aduanas, oficio 10, do chefe da unidade DIA de Antofagasta ao chefe de investigações aduaneiras.

10. Novoa, 1972, 218-219.

11. Salvador Allende na ONU, dezembro1972.

12. Novoa, 1972, 273.

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Jorge Masasich é historiador chileno e leciona em Bruxelas. Série de artigos originalmente publicada pelo Le Monde Diplomatique francês e espanhol.

Tradução: Daniela Mouro, Correio da Cidadania.