A utilização da lei pelo governo de Salvador Allende

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Detalhes: Jorge Magasich; 09/04/2014

A ordem institucional vigente em 1970 contém alguns mecanismos que permitem transferir empresas privadas ao setor social da economia. E, como não prevê eleições parlamentares depois das presidenciais, o apoio majoritário que recebe a Unidade Popular em 1971 não pode traduzir-se no parlamento. Sem poder modificar as leis, que também dão pouco espaço à propriedade coletiva, o programa da UP parece inaplicável.

O presidente Salvador Allende encomenda a seu assessor jurídico honorário, Eduardo Novoa, a busca urgente de uma solução imaginativa que concilie a aplicação do programa no que diz respeito à legalidade. Este identifica um conjunto de preceitos legais vigentes, embora pouco conhecidos, que autorizam as nacionalizações. Seus detratores os rotulam de “brechas”, reconhecendo implicitamente sua legalidade.

Uma estranha omissão

Quando em outubro de 1970 o Congresso deveria escolher entre Salvador Allende e Jorge Alessandri, a UP contava com 80 deputados e senadores, a Democracia Cristã (DC) com 75 e a direita com 45. Embora a abstenção da DC bastasse para dar a vitória de Allende, este queria seus votos para ser eleito por um convincente 77,5% dos parlamentares.

A dirigência democrata-cristã põe uma condição: receber garantias de que se preservará o regime democrático. Para a direita da DC (Aylwin, Frei, Zaldívar...), é uma forma de aborrecer Allende, exigindo-lhe certificar suas convicções democráticas, coisa nunca antes pedida a presidente algum. Mas para outros da DC é uma forma de aceitá-lo, destacando o passo das convergências entre a DC e a UP. Finalmente firmam o Estatuto de Garantias Constitucionais (1).

O acordo constata que a maioria deseja um “profundo processo de mudanças nas estruturas econômicas e sociais do país” e desenvolve uma interessante enumeração dos direitos democráticos e sociais. Reitera a livre associação, o livre acesso aos meios “em proporção aos votos obtidos”, a liberdade de emitir sem censura prévia, de organizar-se... Reivindica o direito ao trabalho, à medicina, à participação dos trabalhadores nos dividendos. Confirma o ingresso às Forças Armadas só através “de suas próprias escolas institucionais”. E faz uma vibrante defesa da educação democrática e pluralista (ver estatuto da educação).

Todas as “garantias” serão inscritas na Constituição, com os votos da UP e da DC. No entanto, sua principal característica seja talvez uma omissão. Os negociadores da DC, quase todos advogados, não solicitam “garantias” que limitem o setor social da economia, ou que reduzam as atribuições do Executivo na matéria de nacionalizações. Eduardo Novoa formula a tese pois, possivelmente, a DC pensava que os projetos econômicos da UP estavam tão longe do admitido, por ordem jurídica, que eram impraticáveis (2). Por outro lado, é possível que a UP houvesse perdido uma boa ocasião de obter uma lei que regulasse as nacionalizações, favorável a seu programa.

Os instrumentos legais

Visto que o presidente não pode dissolver as câmaras (como na França), o que em 1971 teria entregado uma folgada maioria à UP, e que a institucionalidade prevê um governo eventualmente minoritário no Congresso (como nos Estados Unidos), o governo de Allende só pode apoiar-se sobre as atribuições do Poder Executivo, particularmente em matérias econômicas.

As primeiras são as faculdades da Corporação de Fomento da Produção (Corfo). Criada em 1939 pelo primeiro governo da Frente Popular para estimular a indústria, a Corporação teria ajudado empresas privadas com créditos e compra ou venda de ações, geralmente a pedidos dos empresários, bem representados em seu Conselho.

A tal ponto que, em 1970, a Corfo e outros organismos do Estado possuem mais de 50% do capital de 43 empresas importantes, como IANSA, que produz 60% do açúcar e 50% de álcool, ou das fábricas que produzem 62% das conservas de pescado e 53% da farinha de pescado. Através da Corfo, o governo dispõe talvez de poderes para adquirir ações de sociedades, nacionais ou estrangeiras.

Sob o governo de Allende, a Corfo vai adquirir ações da Companhia de Aço do Pacífico e da Companhia Sul-Americana de Vapores. E, por intermédio do Banco do Estado, compra as ações de bancos nacionais e estrangeiros, estatizando assim a banca, o que constitui uma das medidas econômicas mais eficazes da UP.

Um segundo instrumento são as leis do trabalho que atribuem ao governo a possibilidade de decretar o recomeço de tarefas e designar interventores. Ao que se acrescenta a faculdade da Empresa de Comércio Agrícola de estabelecer um poder comprador estável de produtos agrícolas.

Mas o governo requer uma lei que autoriza a nacionalização das empresas de monopólio privado. Sua equipe jurídica examina a fundo a legislação, que contém leis que não se cumprem nem se revogam, muitas que favorecem o individualismo, mas algumas que ampliam os poderes redistributivos do Estado.

Dois agentes da Direção de Indústria e Comércio informam Eduardo Novoa da existência do célebre Decreto Lei 520 de 30 de agosto de 1932, ditado sob o governo de Carlos Dávila. Este declara de inutilidade pública – isto é, expropriáveis provisoriamente – as empresas que se negarem a produzir artigos fundamentais em quantidades e qualidades requeridas pelo presidente. Em 1966, sob Frei, acrescenta às causas de expropriação a alteração injustificada do ritmo de produção e ocultação de artigos de primeira necessidade.

Projetado em tempos difíceis, o DL-520 dá autoridade ao governo para revisar a documentação das empresas, regular a circulação de produtos alimentícios, atribuir a distribuição a certos empresários, impor a distribuição e venda de certos produtos e, inclusive, estabelecer o racionamento de produtos fundamentais. Quer dizer, contém disposições para iniciar o planejamento econômico.

Novoa verifica a validez do decreto por vários colaboradores, separadamente. Constatam que tinha havido numerosas falhas jurídicas, acatadas pelo Executivo e pela Controladoria. A conclusão é unânime: o DL-520 está vigente (3).

A expropriação de Bellavista-Tomé

Dias depois da eleição presidencial de 1970, na fábrica têxtil Bellavista-Tomé, executivos retiram matérias-primas e maquinários e grandes somas de dinheiro do caixa, o que é justificado como gastos de representação, comissões e rendas. Os trabalhadores ameaçados de desemprego entram em greve. Logo, o governo recorre pela primeira vez ao DL-520, que prevê a expropriação de “todo estabelecimento industrial ou comercial que se mantém em recesso”.

Porém, antes solicita a opinião do Conselho de Defesa de Estado, organismo encarregado de defender os interesses fiscais. Em 1970, é composto por doze conselheiros, advogados inamovíveis pelo Executivo, sem acordo do Senado, dos quais onze têm ideias democráticas ou de direita, vários deles vinculados ao presidente Jorge Alessandri. No entanto, depois de comprovar o recesso da fábrica de produtos indispensáveis, o Conselho recomenda, por unanimidade, a expropriação, precisando seu alcance: deve-se expropriar o ativo da empresa (planta, maquinários, matérias-primas), sem que o Estado assuma as responsabilidades do passivo (4).

Baseado nesta esmagadora vitória jurídica, o governo expropria e nomeia um interventor, que mantém a planta em funcionamento e amplia suas atividades. Contudo, o DL-520 será aplicado em poucos casos. A grande maioria das incorporações de empresas do setor social se realizará através da compra de ações.

Epílogo

Embora para El Mercurio as “brechas” são “disposições de validade duvidosa” e, para Alejandro Silva Bascuñan, presidente do Colégio de Advogados, são “textos de validade duvidosa, contraditória interpretação e procedência espúria” (5), estes não conseguem impugnar sua legalidade nem sua validade.

A DC atua de outra forma. Os senadores Juan Hamilton e Renán Fuentealba apresentam um projeto de reforma constitucional que entrega ao Congresso a decisão de incorporar empresas à área social ou mista, privando o Executivo de atribuições que não teve durante quatro décadas e abrindo o conflito institucional mais grave do período. O presidente opõe seu veto e estima que uma emenda à Constituição só pode ser aprovada por dois terços (a maioria requerida para as leis simples vetadas), mas a DC insiste em promulgá-la com a maioria simples. E a Constituição não havia previsto este caso.

Quais foram as “brechas”? Paradoxalmente, a Junta Militar só revoga o DL-520 em 1980, sem alaridos, nem publicidade. Por que tão tarde e sem se gabar? Para Novoa, é possível que tenham conservado para eventualmente fazer uso delas (6).

Notas:

1)www.salvadorallende.cl/Unidad_Popular/Estatuto%20de%20garantias%20democraticas.pdf

Assinam pela DC: Bernardo Leighton, Luis Pareto, Osvaldo Gianinni, Mariano Ruiz Esquide, Luis Maira. Pela UP: Orlando Millas, Carlos Morales, Julio Silva, Mario Palestro, Juan Acevedo.

2) Novoa Eduardo, 1992, Os resquícios legais. Um exercício de lógica jurídica, Ed. BAT, 3637.

3) Novoa, 1992, 5359.

4) Novoa Eduardo, 1978, ¿Vía legal ao socialismo? O caso do Chile, Ed. jurídica venezolana, 7374.

5) El Mercurio, 13 e 14/8/71.

6. Novoa, 1992, 111.

A greve de outubro de 1972: a primeira ofensiva para derrubar o governo da Unidade Popular

Quanto apoio tinha a Unidade Popular?

Jorge Masasich é historiador chileno e leciona em Bruxelas. Série de artigos originalmente publicada pelo Le Monde Diplomatique francês e espanhol.

Tradução: Daniela Mouro, Correio da Cidadania.