A isenção para R$ 5 mil e a Reforma Tributária da Renda: prioridades para 2025
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- Clair Hickmann, Paulo Gil Introíni e Carlos Mantovani
- 14/02/2025
Quando se fala em prioridades e urgências para o país, todos lembrarão da necessidade de garantir mais oferta de alimentos e baixar os preços, baixar os juros e oferecer crédito mais barato, combater a violência urbana e rural, frear a degradação do meio ambiente. Muitos mencionarão a importância de se continuar a melhorar os níveis de emprego e renda, que tiveram avanços recentes – embora persistam a excessiva informalidade e a precarização do trabalho – e por aí vai. Enfim, o conjunto de necessidades é muito extenso, mas poucas coisas costumam ser lembradas como prementes.
Neste artigo, cuidamos daquela que é, ao nosso ver, a principal questão estrutural do país, a desigualdade, e abordamos uma das suas principais causas, que é a estrutura tributária. Defenderemos que a Reforma Tributária da Renda é a que mais interessa ao povo brasileiro como um todo, e que essa reforma é urgente e seria bom que ocorresse ainda neste ano.
A tributação sobre a renda é muito menor no Brasil que a da média dos países desenvolvidos, além de ser mais regressiva que progressiva: a renda dos muito ricos é subtributada e isso é compensado pela tributação excessiva das rendas mais baixas e por uma elevada carga sobre o consumo de bens e serviços, bem acima da média dos países desenvolvidos e mesmo dos emergentes.
Existe um consenso de que precisamos reduzir desigualdades. As discordâncias aparecem na hora de adotar as ações concretas: quem concorda que será necessário atacar privilégios para possibilitar a redistribuição? A maioria concorda, mas não aqueles que deles se beneficiam ou entendem os privilégios como justificáveis. E no que tange à tributação, essas duas categorias estão majoritariamente representadas no Parlamento brasileiro e oferecem intensa resistência aos primeiros esforços do Executivo nesse sentido.
A reforma que pode agravar a regressividade tributária
Não se espere que a reforma recém-aprovada, restrita aos tributos indiretos, sobre o consumo, vá reduzir desigualdades como tem sido alardeado. A reforma alargou a base dos tributos ao incluir não apenas as mercadorias e serviços, mas também bens imateriais e direitos.
Ampliou significativamente o direito aos créditos tributários, em benefício especialmente dos exportadores de commodities. Passou a prever uma “alíquota-padrão”, cuja previsão é de que será consideravelmente alta, para todas as operações, eliminando a possibilidade de uma incidência mais gravosa sobre bens de luxo ou supérfluos e minando o princípio da seletividade previsto na Constituição.
Passada a fase de transição, os entes federados poderão fixar suas próprias alíquotas específicas. A combinação desses fatores tende a aumentar a carga total indireta e a retroalimentar o mecanismo de concentração de renda e riqueza.
Boa parte da sociedade acreditou que “a reforma tributária” foi apenas a que ocorreu no ano passado e há um esforço dos agentes econômicos para vendê-la como a necessária e suficiente. Mas houve uma anterior: o governo FHC promoveu uma reforma sorrateira – qualificada como “silenciosa” pelo então secretário da Receita Federal – desonerando as rendas do capital do Imposto de Renda e passando a tributar mais os salários, via congelamento da tabela do IR, além de elevar os níveis de carga sobre o consumo.
Agora há outra reforma a ser feita, a da Renda, que é basicamente refazer esse percurso de volta.
Radiografia da tributação brasileira: um fardo desigual
A carga tributária bruta (CTB) é a relação entre a arrecadação total de tributos pela união, estados e municípios e o Produto Interno Bruto do país e hoje está em torno de 33% do PIB. Desses, 14,8 pontos percentuais (44,85% da carga) são de tributos sobre o consumo (ex.: IPI, Cofins e PIS federais, ICMS estadual, ISS municipal).
Na média dos 14 países de economia avançada da OCDE (“OCDE-14”), a tributação sobre o consumo corresponde a cerca de 9,7% do PIB, ou 27,7% da carga tributária total média da OCDE, que é de 35% do PIB (IPEA, 2022, pg.21). Os tributos sobre o patrimônio no Brasil (ex.: ITR federal, IPVA estadual, IPTU municipal) arrecadam cerca de 1,5% do PIB, enquanto nos países da OCDE-14 essa forma de tributação arrecada cerca de 2,4% do PIB.
Quanto aos tributos sobre a renda, os impostos federais sobre a renda de pessoas jurídicas (IRPJ) e das pessoas físicas (IRPF), no primeiro caso a incidência está alinhada com a OCDE-14, ao redor de 3,5% do PIB; porém, no caso do IRPF, Brasil e os países latino-americanos em geral arrecadam cerca de 2% a 3% do PIB, enquanto na OCDE-14essa tributação corresponde a 9% do PIB (IPEA, 2022).
O imposto sobre a renda da pessoa física é o tributo que mais permite que se faça justiça tributária, por ser um tributo direto e pessoal (um CPF = um indivíduo) e porque possibilita tributar no beneficiário final das fontes de renda: um ser humano com nome próprio, nacionalidade e localização – na medida do possível – conhecidos.
Pessoas jurídicas são etéreas: empresas podem ser criadas e extintas, às vezes num mesmo ano, e podem mudar o nome, objeto social e o quadro de sócios (pessoas físicas, outras empresas ou até fundos de investimentos) a qualquer tempo; constituem conglomerados econômicos cujas fontes de renda e patrimônio ficam pulverizados em inúmeras empresas, inclusive no exterior – muitas vezes em paraísos fiscais – e transitam entre empresas em esquemas sofisticados que dificultam muito conhecer os reais beneficiários da geração das riquezas.
Para ser justa, a tributação sobre a renda deve também ser progressiva. É por isso que a Constituição Federal diz que “sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”, e isso é um comando constitucional e não uma manifestação de intenção, como parece sugerir a locução conjuntiva adverbial. A tributação no país deveria se concentrar o quanto possível em uma tributação direta, pessoal e progressiva sobre as rendas dos indivíduos.
A tributação sobre o patrimônio (ou propriedade) também permite promover justiça, mas é preciso lembrar que a acumulação de riquezas se produz sobre o excedente de renda. Quem recebe pouco não tem escolha senão gastar toda a renda em itens essenciais. Quem ganha muito satisfaz as necessidades essenciais e as não-essenciais até um patamar de satisfação pessoal, e daí por diante passa a entesourar toda renda marginal excedente, transformando-a em patrimônio. Assim – como ocorre no Brasil – a insuficiente tributação das rendas produz ao longo do tempo uma acumulação e concentração de riquezas ainda mais intensa, fazendo com que a desigualdade de patrimônio supere mesmo a desigualdade de rendas.
Percebe-se que os impostos com maior potencial de promover justiça são subtributados no Brasil, a exemplo do IRPF, que tem uma faixa de isenção muito baixa (hoje em R$ 2.824/mês), poucas faixas de incidência e progressividade tímida, a alíquota máxima alcança rendas ainda muito baixas (R$ 4.665/mês) e algumas rendas permanecem isentas há três décadas (lucros, dividendos).
Os tributos sobre o patrimônio têm incidência baixa (ITR, ITCMD) ou regressiva (IOF, IPVA). E a tributação sobre o consumo, altíssima no país, é muito regressiva, pois os menos aquinhoados gastam toda a renda em consumo, pagam o mesmo imposto que os mais ricos pelos mesmos produtos e esses impostos representam uma proporção bem maior de suas rendas.
Estamos na contramão do mundo desenvolvido, quando se fala da distribuição do fardo atribuído a cada brasileiro para financiar o Estado.
Uma tentativa de retomar a progressividade tributária
O presidente Lula firmou o compromisso de isentar do IRPF quem receber até R$ 5.000 por mês. A proposta é muito bem-vinda. É curioso que hoje as rendas acima de R$ 4.665 mensais já entrem na faixa de maior tributação (27,5%): afinal, essa faixa de renda deve merecer isenção ou a incidência máxima?
Na outra ponta, há anos se debate a injustiça de os lucros e dividendos recebidos pelos sócios de empresas serem isentos. Essas rendas correspondem à maior parcela dos rendimentos dos mais ricos, o que faz com que esses paguem um percentual final de IRPF menor que o dos trabalhadores: de acordo com o governo federal, atualmente a alíquota efetiva de IR para o 1% mais rico no Brasil é de 4,2% e para o 0,01% mais rico, de 1,75%.
Pois bem, em novembro último o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, apresentou uma proposta de isentar as rendas mensais de até R$ 5 mil em contrapartida à imposição de uma tributação adicional para os que recebem mais de R$ 50 mil mensais – incluindo salários, aluguéis, dividendos, rendas financeiras etc. – de modo a completar a incidência final (alíquota efetiva) para 10%, o que alcançaria apenas 100 mil pessoas.
A isenção teria impacto anual de R$ 35 bilhões, incluído aí o impacto positivo para a faixa entre R$ 5 mil e R$ 7,5 mil mensais, que pagaria imposto menor do que o atual.
Apesar de insuficiente na ponta de cima, como veremos, é de se frisar ainda que a proposta teria um impacto macroeconômico positivo, por liberar recursos para segmentos da população com alta propensão ao consumo, fazendo aquecer a economia e gerar emprego e renda e arrecadação adicional decorrente. Já a cobrança nas rendas mais altas recairia sobre um segmento com menor propensão ao consumo interno e, portanto, menor potencial para ajudar a dinamizar a economia do país. (DIEESE, 2024).
Em dezembro, o governo desistiu da proposta, adiando-a mais uma vez. Encontrou resistências no Congresso: não quiseram tributar os mais ricos, nem mesmo em 10%.
Quais são os problemas da proposta?
As empresas mais fortemente capitalizadas têm margem para optar entre duas formas de distribuição dos seus resultados, de modo a chegar ao mesmo valor líquido pago aos sócios e acionistas. No final do seu primeiro ano de governo (1995), FHC desonerou os lucros e dividendos distribuídos aos sócios e criou outro benefício fiscal que permite deduzir, da base de cálculo do IRPJ e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), uma despesa financeira fictícia denominada “juros sobre o capital próprio” (JCP).
Nessa modalidade, aplica-se um percentual de juros sobre o patrimônio líquido da empresa e o valor resultante constitui um limite (generoso) para distribuição dos resultados com tributação exclusiva do Imposto de Renda na Fonte, à alíquota de 15%, enquanto a “despesa” é deduzida do resultado tributável na PJ. O saldo final é uma vantagem equivalente a uma alíquota de 19% sobre o lucro. Se for uma instituição financeira, a economia é de 30%.
A proposta do governo pretende garantir um piso de 10% de alíquota efetiva. Ora, rendimentos sujeitos à tributação exclusiva, como aplicações financeiras e o mencionado JCP, estão sujeitos a alíquotas maiores, a partir de 15%. Então, calibrando a opção entre as vias de dividendos ou de JCP para chegar ao mesmo valor a distribuir, as grandes empresas poderiam eximir os sócios da complementação do imposto para chegar à alíquota efetiva de 10%.
Quem serão os mais atingidos pela medida? Os profissionais liberais pejotizados, que criaram uma pessoa jurídica e recebem seus rendimentos sob a forma de lucros. Não obstante as distorções consequentes do fenômeno da pejotização, a prioridade é chegar aos super-ricos, que não são estes.
A alíquota de 10% sobre a renda é também ínfima para os padrões internacionais. A própria legislação nacional reconhece como paraíso fiscal países que aplicam alíquota inferior a 17%. Permaneceremos na condição de país com tributação favorecida da renda, segundo nossos próprios critérios.
Há ainda uma questão de caráter estratégico que deve nos preocupar. O arcabouço tributário previsto na Constituição de 1988 é satisfatório. Prevê o princípio da capacidade contributiva e a proibição de distinção da tributação entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. Especificamente em relação ao imposto de renda, prevê que será informado pelo critério da generalidade (abrangendo todos os contribuintes), universalidade (todos os rendimentos) e progressividade.
A reforma “silenciosa” de 1995 violou os princípios e os critérios citados. As alterações agora propostas, além de não reverterem tais violações, naturalizam o afastamento aos comandos constitucionais. Continuaremos a submeter à tabela progressiva do IRPF apenas os rendimentos do trabalho, a uma alíquota máxima de 27,5%, enquanto nos “conformamos” em garantir uma alíquota efetiva para as altas rendas de apenas 10%.
Só é possível compreender o excessivo conservadorismo na proposta a partir de uma avaliação, pela equipe econômica, da difícil correlação de forças políticas existentes. Entretanto, há um alto preço a pagar, no médio e longo prazo, pela naturalização da desmoralização de princípios tributários em desencontro com a justiça tributária.
A reforma necessária: a da tributação da renda
O caminho para aliviar a tributação sobre o consumo é aumentar a arrecadação total sobre a renda. E, dentro desta, é preciso melhorar a progressividade, criar mais faixas de incidência, aumentando a distância entre a faixa de isenção e as mais altas e incluindo alíquotas acima dos 27,5% para valores altos; incluir verbas hoje indevidamente isentas; e isentar até os R$ 5 mil mensais, tornando coisa do passado a oneração excessiva sobre valores a partir de meros R$ 4.665.
E é preciso fazer isso este ano, de modo a ajustar a tributação sobre a renda e ao mesmo tempo gerar arrecadação extra que permita entrar na transição da reforma tributária do consumo, em 2026, com uma “alíquota-padrão” mais civilizada que os 27,97% recentemente anunciados. O problema será enfrentar as resistências de sempre por parte dos privilegiados e os representantes dos seus interesses no Congresso Nacional. Para isso, não foi inventado nada novo a não ser a intensa conscientização e mobilização popular.
Clair Hickmann é presidenta do Instituto Justiça Fiscal (IJF).
Paulo Gil Introíni é vice-presidente do IJF.
Carlos Mantovani é diretor de comunicação do IJF.
Artigo publicado originalmente no Le Monde Diplomatique (Fevereiro 2025)
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