Infra-estrutura no Brasil: em busca da subalternidade cosmopolita
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- Luiz Fernando Novoa Garzon
- 23/10/2008
Com a onda de privatizações nos anos 90, o Brasil repassou para o setor privado, em grande parte transnacional, o controle de sua infra-estrutura. Desde então, os critérios determinantes dos investimentos em infra-estrutura passaram a ser taxas de retorno compensadoras e o uso "competitivo" dos equipamentos (dutos, usinas hidroelétricas, térmicas, redes viárias e de comunicações). O bloco de poder, como prescindia de qualquer "projeto nacional" para manter-se no comando, conduziu a privatização desses setores estratégicos de forma a oferecer oportunidades de negócios parasitários para grupos empresariais aproximados e ao mesmo tempo proporcionar ao capital transnacional corredores abertos para a desarticulação da economia nacional. Os setores de infra-estrutura dão acesso a funções de comando e coordenação na cadeia de valor, indispensáveis para a continuidade e o aprofundamento da globalização neoliberal.
O encadeamento produtivo em escala nacional e regional é preterido em nome de um outro encadeamento ditado de fora para dentro, ao qual devemos nos submeter para garantir a "eficiência" requerida. Eficiência é a única virtude permitida aos que operam e se adequam, mas que nunca decidem - proscrita a infra-estrutura que busque antecipar e viabilizar novos horizontes de desenvolvimento, válida somente a que otimize e cristalize o modelo vigente, focado na ampliação da escala de produção de commodities agrícolas e minerais.
As instituições financeiras internacionais, especialmente FMI e Banco Mundial, fizeram da dívida pública um instrumento para aprofundar as privatizações e as desregulamentações decorrentes. Das condicionalidades específicas dos nos 90 chegamos às condicionalidades sistêmicas de hoje: "ações prévias", "critérios estruturais de implementação", "parâmetros de referência". As IFIS, convertidas em avalistas dos mercados, tratam de rastrear as evidências de renúncia da soberania nacional e popular e de terceirização do processo político-decisório do país. Certificam o cumprimento das exigências dos investidores tais como tetos de gastos públicos, níveis competitivos de tarifas e mecanismos de governança público-privada dos projetos "estruturantes".
As "reformas estruturais" não são mera retórica para os mercados. Os setores econômicos que sobrevivem aos processos de liberalização vinculam-se em linha com os mercados internacionais como supridores, intermediários ou distribuidores. O "país" então precisa adequar-se à nova dinâmica dos fluxos de capitais e mercadorias. As metas do governo refém do modelo de atração de investimento só poderiam ser metas de monopolização/desnacionalização de nossa economia, a exemplo do Programa de Aceleração do Crescimento.
Um mecanismo que espelha a coerência entre as ações das IFIS, das transnacionais e do governo brasileiro, são os Projetos Pilotos de Investimentos (PPIs), uma herança permanente do último acordo do país com o FMI. Os PPI indicam como deve se dar a participação privada em infra-estrutura propiciando "competitividade" e garantia de retorno financeiro, sem prejuízo do ajuste fiscal.O financiamento do PPIs segue a "regra de ouro" na qual só se contrai dívida para aumentar o "investimento no crescimento do país". A questão é a origem desse investimento e o perfil do crescimento obtido a partir dele, um crescimento descompromissado com a dinamização do mercado interno e com medidas que garantam justiça social e ambiental.
À medida que o capital privado transnacional vai protagonizando os investimentos em infra-estrutura, cristaliza-se a função/missão subsidiária do país como fornecedor de commodities e semi-manufaturados. Livres e desimpedidos, os investimentos externos procuram incrementar a circulação do que lhes interessa. O projeto das transnacionais e conglomerados financeiros sempre foi, e continua sendo, o de aumentar o fluxo de produtos e componentes que circulam nos níveis elementares e intermediários da cadeia de valor. No Brasil, como em grande parte da América Latina após os anos 90, os marcos regulatórios dos setores de infra-estrutura exatamente por isso procuraram reproduzir as garantias previstas nos acordos de proteção de investimentos estrangeiros.
Estamos vendo a reprodução do conteúdo desses acordos ‘lesa-povo’ na implementação de projetos de infra-estrutura do PAC. Em primeiro lugar os interesses dos investidores, a eles salvos-condutos no processo de licenciamento ambiental, arbitragem privada para a solução de controvérsias e impedimento de qualquer exigência de reciprocidade, tais como índices de nacionalização do produto e requisitos de densificação tecnológica. O Estado deixa de negociar com o capital a partir de vetores econômicos equivalentes e se reduz, ele próprio, a um canal exclusivo de negociação, crescentemente impermeável às reivindicações populares.
Em estudo recente, o Banco Mundial considera que uma maior e melhor participação do setor privado no setor de infra-estrutura no Brasil depende da atuação do setor público no sentido de reduzir o custo do capital e de elevar a rentabilidade de longo prazo das concessões. O papel do setor público no planejamento da infra-estrutura deve ser negativo no que se refere à sua capacidade normatizadora outorgada pela população. A receita para isso é o "controle dos riscos regulatórios". Em relação às concessionárias privadas, o setor público deve ter atuação desvencilhadora e positiva em termos de políticas tarifárias, desregulamentação e subsídios incondicionados para que se garanta o "retorno financeiro dos projetos".
Para chegar ao ponto ótimo da "gestão empresarial do Estado" o Banco Mundial recomenda ainda: a) orientação das estatais para tornar sustentáveis os investimentos em capital fixo e assim reduzir o tempo de giro do capital, aumentando o lucro do setor privado; b) implementação de reforma do sistema financeiro, tendo em vista as "técnicas inovadoras de financiamento", como as Sociedades de Propósito Específico (SPE) que captam recursos com a antecipação de rendimentos e ativos, o que pressupõe um rigoroso enquadramento dos custos, em especial os regulatórios.
A estratégia de parceria do Grupo Banco Mundial com o Brasil (2008-2011) confirma este objetivo. O documento do BIRD, feito em consultas com o governo e o setor privado, reivindica "melhoria da qualidade das despesas públicas, especialmente em infra-estrutura", e "um ambiente mais favorável aos negócios". Isso quer dizer um gerenciamento dos projetos de natureza comercial com expectativa e garantia de retorno. Da parte do BIRD, prioridade máxima aos "desafios estruturantes e de longo prazo" já incluídos na atual "agenda de prioridades governamentais", em referendo ao PAC e à sua lógica contratadora do capital.
Mais do mesmo: tudo o que afete a potencial alta taxa de retorno do projeto será exorcizado e excomungado pelos atores já comprometidos com esse nível de "resultados". A resposta diuturna será o encaixotamento de todos os custos e riscos dentro dos parâmetros de rentabilidade já acordados. O Estado sujeita-se, assim, a ser refém do retorno financeiro dos projetos por ele financiados. No modelo de project finance, é a performance do projeto que determina a sua viabilidade. O retorno garantido do projeto é que importa, suas repercussões para o desenvolvimento do país ou região seriam apenas efeitos colaterais "desejáveis".
O formato project finance tem escora legal na lei das Parcerias Público-Privadas(PPPs) e na Lei 11.196/2005, que é fruto da chamada MP do Bem. O artigo 120º dessa lei institui a cessão fiduciária de créditos nos financiamentos de projetos de infra-estrutura. As concessionárias estão autorizadas a oferecer parcela de sua receita operacional futura como garantia para financiamentos de longo prazo. O project finance virou regra e lei para projetos de infra-estrutura tocados pela via das PPPs. O próprio cronograma fica blindado visto que é instrumento central para a viabilização das garantias oferecidas, ou seja, dos recebíveis nos marcos de um fluxo de caixa "estável e consistente".
A receita futura dos projetos de infra-estrutura (direitos de receber na forma de tarifas, pedágios e serviços) transformar-se-ia em ativos antecipadamente. A amortização dos juros e do principal pode começar antes mesmo da operação, desde que todos os riscos estejam, desde o começo, identificados, compartilhados, geridos e mitigados devidamente. Haveria então um compromisso dos atores envolvidos (empreendedores e governo) em "administrar" os riscos previamente. O que de antemão significa uma postura defensiva e renitente frente aos danos sociais e ambientais e a seus imponderáveis, como fica evidente no caso das usinas no rio Madeira e da transposição do rio São Francisco. O que temos ao final é a certificação das incertezas, o intercâmbio das precauções coletivas pelas financeiras. O paciente sócio-ambiental sendo reiteradamente mutilado, adequando-se ao tamanho já definido da cama armada pelo governo para os oligopólios privados.
Luis Fernando Novoa Garzon é professor da Universidade Federal de Rondônia e membro da ATTAC, da Rede Brasil sobre IFMS e da REBRIP. E-mail: Este endereço de email está sendo protegido de spambots. Você precisa do JavaScript ativado para vê-lo.
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