O Porto Maravilha e a política de reabilitação de áreas centrais

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Detalhes: Helena Galiza; 23/07/2015

A proposta recente de realização de um Plano de Habitação de Interesse Social (HIS) no projeto Porto Maravilha (1) poderia representar uma possível mudança de rumo na Operação Urbana Consorciada (OUC), desenvolvida pela prefeitura local através da Companhia de Desenvolvimento Urbano do Porto do Rio de Janeiro (Cdurp). Lançada em 2009 por leis municipais, com versão final do projeto atribuído à Construtora OAS (Oliveira, 2012 (2)), tal operação atende principalmente aos interesses especulativos das grandes empreiteiras, priorizando grandes obras de infraestrutura urbana e caros empreendimentos corporativos (3). Em decorrência, há denúncias de que a expectativa de valorização imobiliária da área já provocou a remoção (ou ameaça) de centenas de moradores antigos e pobres dessa região central da cidade (4).

O governo federal assumiu um papel fundamental nessa operação, disponibilizando imóveis pertencentes a instituições federais situadas na área e assegurando os recursos financeiros do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) para a Caixa Econômica Federal (Caixa) comprar os Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepac), criados na região, cujo valor (3,5 bilhões de reais) garantiu a execução de parte das obras.

Nesse modelo, o município não contrai empréstimos para a realização das ações previstas na OUC e os riscos financeiros da operação concentram-se principalmente no fundo do trabalhador. Trata-se de uma parceria-público-privada, definida por Rolnik (2011) como “uma operação imobiliária executada por empresas privadas, mas financiada, de forma engenhosa, com recursos públicos em terrenos públicos”.

Pesquisas acadêmicas indicaram que a repentina proposta de elaboração desse plano de HIS é, na verdade, um pré-requisito para a obtenção de outros bilhões de reais do FGTS, já pleiteados pela Cdurp para a continuação da operação. Busca atender especificamente à determinação da Instrução Normativa Nº 33 do Ministério das Cidades que, apenas em dezembro de 2014, regulamentou a aplicação de recursos do FGTS em Operações Urbanas Consorciadas. Segundo uma auditoria da Controladoria Geral da União (CGU, 2012), a falta dessas regras levou o Ministério a suspender o aporte de novos recursos do FGTS em operações urbanas, no exercício de 2013.

É possível reconhecer no projeto Porto Maravilha a primeira experiência nacional de reabilitação de áreas centrais. Caracteriza-se, entretanto, como o avesso dos trabalhos realizados no passado por instituições federais, até então comprometidas com políticas públicas urbana, habitacional, social, econômica e cultural. O Banco Nacional da Habitação (BNH), primeiro órgão a propor o aproveitamento da grande quantidade de imóveis vagos localizados nos centros históricos para suprir parte do déficit habitacional do país, estava prestes a lançar um programa quando o banco foi extinto em 1986. Essas ideias foram retomadas pela Caixa no início dos anos 2000, mas a tentativa de criação de um programa esbarrou na impossibilidade de contar com fontes de recursos específicas – do FGTS inclusive.

Em 2003, o Ministério das Cidades lançou o Programa Nacional de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais, baseado também na recuperação do acervo imobiliário existente nas áreas centrais. O déficit habitacional de mais de 6 milhões de unidades habitacionais e a existência de quase 5 milhões de domicílios urbanos vagos (5) reforçavam a importância de o governo federal incentivar estados e municípios a adotarem a reabilitação como estratégia de desenvolvimento urbano, de redução do déficit habitacional e de inclusão social, integrando políticas urbanas e culturais para conter a expansão das cidades e recuperar o patrimônio cultural. Os recursos financeiros disponibilizados foram insuficientes para reverter o processo de esvaziamento dos centros urbanos e, novamente, inviabilizou-se a concretização de uma política nacional de reabilitação das áreas centrais.

A avaliação da política urbana desse período detectou uma lacuna entre o discurso e a prática das ações do Ministério das Cidades (6). O Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), representação da política nacional de habitação social, tomou a direção oposta aos centros urbanos consolidados e a construção de conjuntos habitacionais nas periferias das cidades vem repetindo erros do BNH. Além disso, ignorou as recomendações do Plano Nacional de Habitação (PlanHab, 2008), no que tange à importância da recuperação dos domicílios urbanos vagos do país.

Voltando a direção para a zona portuária carioca, ainda não é possível ver sinais de efetiva mudança nos rumos do projeto Porto Maravilha. Desde o início da elaboração do Plano de HIS, em 18/06/2015, a Cdurp realizou três audiências públicas e faltam apenas outras duas para fechar o diagnóstico participativo. Até o momento, não existem indicações claras sobre as orientações da citada Instrução Normativa do Ministério das Cidades, cujo item 8 (Disposições Transitórias) prevê, no mínimo:

a quantificação e qualificação da demanda por habitação de interesse social;

a definição de ações e estratégias necessárias para a produção habitacional, buscando atender ao “passivo existente e à demanda projetada ao final da operação”;

o levantamento de áreas e imóveis disponíveis para provisão de HIS (destaco especialmente os de propriedade pública);

a indicação de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e as medidas que serão adotadas para viabilizar a permanência da população mais pobre na área da OUC.

Tais requisitos permitem a seguinte simulação: se hoje vivem cerca de 30 mil moradores em 10 mil moradias e o projeto prevê para o futuro 100 mil habitantes, quem serão os 70 mil novos habitantes? Qual o percentual de HIS nas 34 mil unidades habitacionais que abrigarão esses novos moradores? Promover a diversidade socioeconômica significa beneficiar não só os moradores atuais (prioritariamente), como também famílias que vivem em outros bairros e desejam morar no centro, onde se concentra a maior quantidade de trabalho e emprego da cidade.

O plano, no entanto, não deve focar apenas na produção de novas moradias. É importante também garantir a permanência das famílias através de mecanismos de defesa contra os processos de gentrificação, dentre os quais:

a Concessão de Direito Real de Uso;

a propriedade coletiva, usada nas cooperativas habitacionais de autogestão (exemplos da Comunidade Milton Parc, em Montreal, e a política habitacional uruguaia);

a Locação Social (pública e privada, adotada na França).

No aspecto das melhorias habitacionais, há necessidade de créditos subsidiados para beneficiar a todos.

Os moradores do Morro da Providência, cujas casas foram marcadas para remoção, merecem receber recursos a fundo perdido para as obras de melhorias, como forma de reparo (mínimo) da prefeitura pelo enorme sofrimento que causou a essa pessoas.

Acrescente-se, por fim, que a viabilidade da implementação do Plano de Habitação de Interesse Social do Porto está fundamentalmente condicionada à definição dos recursos financeiros e prazos de execução explicitados.

Finalizando, é possível afirmar que a transformação do projeto Porto Maravilha em algo socialmente mais justo deveria resgatar ideias do passado e ter a participação fundamental de todos que lutam pela moradia digna e a redução da desigualdade social e espacial da cidade e do país, sejam moradores (ou não) da região, movimentos sociais, pesquisadores, academia, associações da sociedade civil, organizações não governamentais, entre outras.

Notas:

1) Mais informações em www.portomaravilha.com.br

2) Oliveira, Nelma Gusmão. O poder dos jogos e os jogos do poder. Tese doutorado. IPPUR/ UFRJ, 2012

3) Benefícios fiscais para o componente habitacional (classe média) foram concedidos só a partir de 2014

4) Dossiê Megaeventos e Violações dos Direitos Humanos no Rio de Janeiro, do Comitê Popular da Copa e Olimpíadas (Junho de 2014)

5) Déficit habitacional do país: 7,2 milhões de moradias (Fundação João Pinheiro, 2005) e domicílios urbanos vagos: 4.580.147 milhões (Censo IBGE, 2000). Censo IBGE 2010: déficit habitacional: 6,490 milhões de moradias e 6,052 milhões de domicílios vagos (Fundação João Pinheiro, http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/deficit-habitacional/216-deficit-habitacional-municipal-no-brasil-2010/file>;)

7) Galiza, Helena Rosa dos Santos. Política urbana federal de reabilitação de centros antigos: debates e diretrizes sobre habitação e inclusão social. Dissertação de Mestrado PPGAU/UFF. Niterói, 2008.

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Helena Galiza é mestre em arquitetura e urbanismo e doutora em urbanismo; trabalhou por mais de trinta anos (BNH, CAIXA e IPHAN) com políticas urbana e de habitação social; presta assistência técnica a movimentos sociais de luta pela moradia. O projeto Porto Maravilha foi estudo de caso da sua tese de doutorado, “Reabilitação de Áreas Centrais sem Gentrificação”, defendida em fevereiro de 2015.