Financiamento da Saúde e Piso Federal do SUS
- Detalhes
- Lenir Santos e Francisco Funcia
- 23/12/2023
Não há garantia do direito à saúde sem financiamento adequado e suficiente para o Sistema Único de Saúde (SUS). Isso está evidenciado na Constituição Federal, referência daqueles que lutaram e lutam desde 1988 para:
a) a existência de um piso constitucionalmente definido para cumprir o preceito constitucional de que “a saúde é direito de todos e dever do Estado” (artigo 196);
b) a garantia desse direito “mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação” (artigo 196).
c) as responsabilidades governamentais sobre a “relevância pública das ações e serviços de saúde” (artigo 197).
Entretanto, ao longo desses 35 anos de SUS no Brasil, o cumprimento desses dispositivos constitucionais tem sido ameaçado pelas diferentes gestões das áreas econômicas de cada governo, pois condicionam o cumprimento de metas fiscais superavitárias baseadas no corte de despesas primárias ou limitação do crescimento de despesas, incluindo as da saúde considerada de relevância pública, em desrespeito ao que disciplina a Constituição Federal.
Vejamos a situação de 2023, uma vez que o objetivo deste artigo é apresentar a natureza da controvérsia estabelecida sobre o valor do piso federal do SUS para 2023 em razão da regra de cálculo estabelecida pela Lei Complementar n° 201, de 2023. Mas antes de chegarmos nesse ponto, importante mostrar as suas alterações no decorrer do ano 2000.
Em 2015 o piso da saúde sofreu alterações com a revogação da EC n. 29, de 2000 e a promulgação da EC n. 86. O que mudou naquele momento? Os recursos da União eram equivalentes aos valores das despesas empenhadas no ano anterior, corrigidos pela variação nominal do PIB, mas garantido o mesmo valor do ano anterior caso a variação do PIB fosse negativa, respeitando-se assim o princípio da vedação de retrocesso na garantia de direitos fundamentais, o que significa a garantia de não-redução dos valores aplicados para garantir o atendimento das necessidades de saúde da população independentemente da queda do PIB.
Essa regra vigorou por 15 anos para o cálculo do piso federal do SUS, de 2000 a 2015, com os valores dos pisos do Estados e Municípios de 12% e 15% respectivamente, aplicados sobre a arrecadação de impostos e transferências de impostos nominados na norma, que não foram alterados pela EC 86, de 2015.
Importante ressaltar que a EC 29, de 2000, determinava que a cada cinco anos lei complementar deveria rever os valores do piso da saúde. Entretanto, a EC 86 definiu no corpo da Constituição o valor mínimo da União, mantendo a revisão por Lei Complementar apenas para os pisos municipais e estaduais – no caso do piso federal, qualquer alteração somente pode ocorrer por meio de mudança constitucional.
A EC 86, de 2015, definiu no corpo da Constituição o valor dos recursos mínimos da União em 15% da RCL (1), que não mais conta com a determinação de revisão quinquenal por lei complementar, tão somente os pisos dos municípios e dos estados.
Por sua vez, a EC 95, de 2016, que fixou um teto de gastos (ou das despesas primárias) para a União nos valores pagos em 2016, “congelou” também os recursos do piso federal da saúde no valor de 15% da RCL de 2017 (corrigido anualmente pela variação do IPCA/IBGE, o índice oficial de inflação), a vigorar a partir de 2018, o que durante a sua vigência até 2022, retirou da saúde no período, o valor aproximado de 70 bilhões de reais, ainda sem recomposição.
Em dezembro de 2022, mediante articulação política do governo eleito em outubro de 2022, o Congresso Nacional aprovou a EC 126 para excluir as despesas federais dos limites previstos no art. 107 do ADCT, impostos pela EC 95, e definiu regras fiscais e valores de programação de despesas aplicáveis à Lei Orçamentária de 2023 - no caso da saúde, aumentou os recursos do SUS em mais de R$ 20 bilhões, comparativamente ao valor previsto à época no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), enviado ao Congresso Nacional em agosto de 2022, pelo governo anterior, hoje Lei n° 14.535, de 2023.
O prazo estabelecido na EC 126 para encaminhamento do projeto de lei complementar do novo arcabouço fiscal ou de um regime fiscal sustentável foi 31 de agosto de 2023. Pela primeira vez, constava como diretriz para esse novo regime fiscal sustentável, a necessidade de compatibilizar metas fiscais com a garantia de direitos de cidadania, destacando a saúde e a educação dentre esses direitos. Responsabilidade fiscal combinada com a responsabilidade social do governo.
Em 30 de agosto de 2023, foi aprovada a Lei Complementar 200, que instituiu o novo regime fiscal sustentável para garantir estabilidade macroeconômica do país e criação de condições adequadas ao crescimento socioeconômico. Essa lei complementar pôs fim à EC 95 pelo fato de a EC 126 ter vinculado o fim do regime fiscal da EC 95 à instituição de novo regime fixado por lei complementar.
Como a EC 126 estabeleceu que lei complementar disporia sobre o novo regime fiscal, há entendimentos jurídicos divergentes quanto à possibilidade ou não de alteração do piso federal da saúde por lei complementar, ao considerar que a EC 126 não alterou o piso constitucional da saúde ao dispor sobre o novo regime fiscal sustentável, nem fez referência a essa questão. Portanto, com a revogação da EC 95, voltou a vigorar as regras de cálculo do piso federal do SUS estabelecidos pela EC 86, de 2015 – 15% da Receita Corrente Líquida apurada (arrecadada) em cada exercício.
Por outro lado, a LC 201, de 2023, que dispôs sobre a compensação devida pela União, em razão da LC 194, de 2023, aos demais entes federativos, teve inserto o art. 15 pela Câmara dos Deputados que alterou o piso da saúde para o ano de 2023, ao estatuir que “no exercício de 2023, para fins do disposto no inciso I do § 2º do art. 198 da Constituição Federal, será considerada a receita corrente líquida estimada na Lei nº 14.535, de 17 de janeiro de 2023”.
Essa regra estabelecida pela LC 201 significa para o SUS uma diminuição estimada em 16 bilhões de reais, com o valor de 172 bilhões para o ano de 2023 ao invés de 188 bilhões, caso a RCL fosse calculada em razão da arrecadação (que ao longo de 10 meses está maior que a estimada originalmente na LOA de 2023).
Com base nessa interpretação, haverá mais uma perda para o SUS, no valor de R$ 16 bilhões, que deve ser somada aos 70 bilhões retirados do SUS de 2018 a 2022 pela EC 95. Mas, a nosso ver, uma lei complementar não pode alterar a regra constitucional do piso (EC 86, de 2015), na medida que a EC 126 não tratou desse tema. Além disso, nosso entendimento é que também não houve nenhum dispositivo na EC 126 que impedisse a vigência imediata da EC 86, de 2015, com a revogação da EC 95, de tal modo que o valor do piso federal do SUS para 2023 é 15% da Receita Corrente Líquida apurada (arrecadada) no exercício.
Se for adotada a regra da LC 201 para calcular o valor do piso federal do SUS, é preciso que a área econômica do governo federal apresente um cronograma de médio prazo, a partir de 2025, para a compensação dessa perda estimada em R$ 86 bilhões para o SUS (70 bilhões+16 bilhões).
Porém, as declarações na imprensa de gestores federais da área econômica apontam para outra direção – uma consulta já formalizada ao Tribunal de Contas da União (TCU) para o não cumprimento do piso constitucional do SUS em 2023, bem como afirmações de que não há “espaço fiscal” para alocar no orçamento do Ministério da Saúde nada além dos R$ 170,6 bilhões disponibilizados para as despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS), ou seja, não se admite nem o cumprimento da regra da LC 201, o que aumentaria a perda acumulada de recursos para R$ 88 bilhões, que somada à compensação dos restos a pagar cancelados em 2022, de cerca de R$ 2 bilhões (cuja compensação como aplicação adicional ao piso deve ocorrer no ano seguinte ao cancelamento) resultaria em R$ 90 bilhões.
O que vigora hoje na saúde federal de modo permanente em termos constitucionais?
A EC 86, de 2015, que prevê 15% da RCL anual (equivalente a R$ 218 bilhões para a programação de despesas ASPS no PLOA de 2024, encaminhado ao Congresso Nacional, ou seja, R$ 48 bilhões acima da disponibilidade orçamentária de 2023), com os recursos do pré-sal incluídos nesse cálculo.
Por fim, para os que ainda resistem em calcular o piso federal da saúde pública pela regra constitucional de 15% da Receita Corrente Líquida, sob a alegação de que isso impediria o cumprimento da meta fiscal, vale lembrar o que tem afirmado reiteradamente o Presidente Lula: “saúde não é gasto, saúde é investimento”, afora a responsabilidade jurídico-política dos governos com o cumprimento da Constituição. A responsabilidade fiscal é necessária assim como a responsabilidade social.
Nota:
Esse valor foi escalonado por cinco anos, a começar com 13,2%. Com a EC 95, em 2016, a regra de cálculo da EC 86 foi suspensa e o valor do piso então passou a ser de 15% da RCL a ser aplicado em 2017, sendo esse valor “congelado” para o período de 2018 a 2036. Com a ADI 5.595 que contestou o citado escalonamento, durante o tempo em que esteve sub judice, de 2016 a 2022, por medida liminar do Ministro Lewandowski, foi considerado o valor cheio de 15% para 2016, além dos recursos do pré-sal que não integravam o piso e com a EC 86 passaram a compô-lo - a liminar manteve esses recursos como extrapiso. Com o julgamento desfavorável da ADI, o pré-sal passou a compor o piso.
Francisco R. Funcia é economista e mestre em Economia Política (PUC-SP), doutor em Administração (USCS), professor dos cursos de Economia e Medicina da USCS e presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde (ABrES)/gestão 2022-2024.
Lenir Santos é advogada, doutora em saúde coletiva pela Unicamp, professora colaboradora da Unicamp, e presidente do Idisa – Instituto de Direito Sanitário Aplicado, onde este texto foi originalmente publicado.
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